1. Ce séminaire d’une demi-journée a été organisé conjointement par l’Agence de coopération et d’information pour le commerce international (ACICI) et le Programme de diplomatie commerciale de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). A cette réunion, des exposés relatifs aux politiques commerciales sur l’agriculture menées actuellement par certains pays membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) dans le contexte des négociations en cours ont eu lieu, présentés par des experts indépendants. L’objectif était d’aider les pays en développement et les économies en transition à comprendre les principaux enjeux présents dans les négociations commerciales actuelles sur l’agriculture.

2. Les thèmes abordés ont notamment été les suivants : la politique commerciale de l’Union européenne (UE) sur l’agriculture ; les résultats de la Conférence ministérielle de Doha ; les propositions du Japon dans les négociations de l’OMC sur l’agriculture et l’impact commercial de la politique agricole menée par les Etats-Unis. Les orateurs ont été Mme Sheila Page (Overseas Development Institute, Royaume-Uni), M. Yasushi Fujii (Kyodo News Geneva Bureau) et M. Michael Swindisky (AgriFood, Canada).

II. Les négociations de l’OMC sur l’agriculture et la politique commerciale agricole de l’UE

3. Mme Sheila Page a fait un tour d’horizon des négociations de l’OMC sur l’agriculture, en insistant plus particulièrement sur le point de vue de l’UE. Elle a signalé que les principaux domaines pour lesquels l’UE souhaitait une libéralisation commerciale accrue étaient les suivants : les services, l’accès aux marchés pour les produits industriels et quelques questions liées aux règles et à la propriété intellectuelle. La position de l’UE dans le domaine de l’agriculture était principalement défensive. En dépit des pressions visant à réformer sa Politique agricole commune (PAC), l’UE s’était fortement engagée à maintenir son régime agricole actuel. De nouvelles concessions européennes dans ces secteurs ne pourraient sans doute être obtenues qu’en tant que compromis réciproque afin d’arriver à un arrangement relatif aux négociations sur le commerce et l’environnement.

4. Selon l’oratrice, dans le domaine de l’agriculture, la ligne de démarcation entre, d’un côté, la position de l’UE - soutenue par la Suisse, la Norvège et le Japon et, de l’autre, une coalition composée en particulier du Groupe de Cairns, connu pour son engagement idéologique envers le libre-échange, des Etats-Unis et d’un certain nombre de pays d’Amérique latine - n’a pas beaucoup changé depuis le Cycle d’Uruguay. Avant la Conférence ministérielle de Seattle, l’UE avait présenté le concept de considérations autres que d’ordre commercial, ou multifonctionnalité, afin de montrer que l’agriculture avait d’autres fonctions (liées à l’environnement et à la sécurité alimentaire), que celles de simplement produire et commercialiser des produits agricoles. Cependant, ces fonctions ne pourraient être garanties qu’en protégeant l’agriculture en tant qu’activité économique. L’oratrice a noté que l’Accord du Cycle d’Uruguay sur l’agriculture, qui servait de base aux négociations, désignait les considérations autres que d’ordre commercial comme des points légitimes devant être pris en compte.

5. Bien que le résultat final du Cycle d’Uruguay ait été largement négocié entre l’UE et les Etats-Unis, le Groupe de Cairns était suffisamment puissant pour bloquer leur première proposition [Note 1] . L’Argentine et le Brésil ont joué un rôle important à cette occasion et se sont plus particulièrement employés à empêcher les Etats-Unis et l’UE de négocier un arrangement en 1990. Mme Page a souligné que la participation des pays en développement aux négociations sur l’agriculture était très différente de leur participation aux négociations comme celles relatives aux textiles et aux vêtements ou au traitement spécial et différencié. Dans le secteur de l’agriculture, les pays en développement n’agissaient plus en tant que groupe. Les exportateurs des pays développés et en développement avaient tendance à avoir les mêmes intérêts, alors que ceux des importateurs des pays en développement s’alignaient plus sur les intérêts des pays développés subventionneurs, qui pouvaient leur permettre d’importer des aliments à bas prix.

6. Un certain nombre de pays en développement avait émis une proposition pour que soit incluse dans le mandat de Doha une référence spécifique au rajout d’une « catégorie développement ». Cette proposition, qui date de l’année 2000 et avait été avancée par un groupe de onze pays [Note 2], suggérait que l’agriculture soit considérée comme un élément spécial dans le processus de développement, étant donné que ce secteur employait une grande proportion de main-d’œuvre rurale au revenu peu élevé et que l’agriculture était une partie importante du PIB et des recettes. Cela justifierait que les pays en développement puissent prendre des mesures destinées à protéger ou à promouvoir leur secteur agricole, au-delà de celles normalement permises, en particulier pour un traitement spécial envers les petits exploitants. L’oratrice a ajouté que le droit de prendre de telles mesures allait être difficile à obtenir en raison des relations commerciales fondées sur la réciprocité, à moins que cela ne fasse partie d’un compromis acceptant la multifonctionnalité. Selon elle, cela nécessiterait d’être étudié afin de définir si cette solution serait vraiment dans l’intérêt de tous les pays en développement.

III. Les résultats de la Conférence ministérielle de Doha et le rôle des pays en développement

7. Mme Page a signalé que les négociations sur l’agriculture étaient engagées depuis 2000 mais qu’elles avaient peu de chances d’aboutir sans un coup de pouce au niveau ministériel. A la Conférence ministérielle de Doha, une vaste alliance s’était créée pour contrer les efforts déployés par l’UE pour protéger son régime de subventions et obtenir une reconnaissance de l’idée selon laquelle l’agriculture pouvait jouer un rôle important dans la promotion d’objectifs sociaux et environnementaux (multifonctionnalité).

8. Dans la Déclaration de Doha, il a été accepté que le traitement spécial et différencié fasse partie intégrante des nouvelles négociations sur l’agriculture et des prochains accords. Cela pourrait être considéré comme un retour à la position antérieure au Cycle d’Uruguay et selon laquelle un traitement spécial était nécessaire, notamment des obligations moins rigoureuses et des périodes de transition plus longues pour les pays en développement.

9. La Déclaration de Doha a également prolongé les périodes de transition pour les PMA afin qu’ils puissent se conformer aux obligations contractées dans les domaines des subventions et des droits de propriété intellectuelle. Ces conditions tenaient une part importante dans les positions des pays en développement et avaient été fortement contestées par les pays développés lors des débats initiaux sur la mise en œuvre menés entre les Conférences ministérielles de Seattle et Doha. Si ces débats ont pu être assez facilement acceptés à Doha, c’est en raison des négociations informelles et, probablement, de la prise de conscience que cela était une partie nécessaire à tout compromis. Pour ce qui était de l’environnement, au contraire, les pays en développement avaient subi un échec important.

10. En ce qui concerne la Loi sur l’agriculture des Etats-Unis (« US Farm Bill »), l’oratrice a estimé qu’elle marquait une rupture avec les efforts de libéralisation déployés jusqu’à ce jour et représentait une avancée partielle vers l’unilatéralisme. La Loi sur l’agriculture avait déjà été fortement critiquée au niveau international. L’alliance, qui avait bien fonctionné à Doha, avait déjà été rompue en raison du fait que la Loi sur l’agriculture américaine allait rendre les arguments en faveur d’une réforme dans l’UE plus difficiles.

11. Selon Mme Page, il pourrait y avoir dans les négociations une progression vers un déplacement des subventions de la catégorie bleue [Note 3], où elles étaient actuellement, à la catégorie verte [Note 4] et, plus généralement, une réorientation dans la politique européenne vers une allocation des subventions ne se rapportant pas à la production. Bien que les subventions fassent l’objet de beaucoup de critiques, l’oratrice a signalé que le système actuel de subventions pouvait être, dans l’ensemble, bénéfique aux pays pauvres d’Afrique, à l’exception de ceux qui tentaient d’exporter des produits alimentaires transformés ou ceux particulièrement lésés par des exportations de produits subventionnés spécifiques. Cependant, ils pourraient profiter davantage d’un meilleur accès au marché de l’UE ou à d’autres marchés que de subventions plus basses. Cela pourrait être réalisé en gardant des contingents tarifaires spécifiques aux pays, mais leur compatibilité avec les règles de l’OMC était actuellement contestée.

12. L’oratrice a fait observer que, afin d’effectuer une réforme de l’agriculture par le biais de négociations multilatérales ou bilatérales, les pays auraient besoin de mesurer l’utilité de tout changement et ce que sa mise en place impliquerait. Il existait plusieurs propositions, notamment celle d’offrir un accès à d’autres biens ou services, ou de permettre le maintien de la clause de paix. La fin de la clause de paix [Note 5] en 2003 offrait en fait un moyen d’action possible car l’UE serait peut-être disposée à faire une offre importante en échange du maintien de certaines de ses subventions. Pour utiliser cet élément, les pays en développement auraient besoin de définir leurs propres priorités et former des groupes de négociation efficaces. Les pays ACP pourraient utiliser cet argument dans les négociations de Cotonou, en offrant par exemple leur soutien à la clause de paix en échange d’un meilleur accès aux marchés. D’un autre côté, pour certains pays en développement, comme en Amérique latine, réduire les subventions et mettre fin à la clause de paix présentait un intérêt beaucoup plus important. Selon l’oratrice, il existait même des intérêts divergents parmi les pays ACP, ce qui rendait difficile la formation d’alliances.

IV. Les perspectives du Japon concernant les négociations de l’OMC sur l’agriculture

13.  M. Yasushi Fujii a signalé que le Japon était un très gros importateur de produits issus de l’agriculture, de la pêche et de la sylviculture, avec un déficit commercial net très élevé dans ces secteurs. Le Japon s’était montré très constant dans ses positions lors des négociations de l’OMC sur l’agriculture. Ses propositions, destinées à permettre la « coexistence de diverses agricultures », comprenaient notamment le soutien du rôle multifonctionnel de l’agriculture afin de garantir la sécurité alimentaire et d’équilibrer les règles appliquées aux pays exportateurs et importateurs (en conservant le cadre actuel de soutien interne tout en renforçant les disciplines à l’exportation). Le Japon était également d’avis d’accorder davantage d’attention aux intérêts des pays en développement et aux préoccupations des consommateurs et de la société civile.

14. M. Fujii a également fait observer que la politique commerciale du Japon était élaborée et mise en œuvre par les ministères des affaires étrangères, du commerce et de l’industrie et de l’agriculture. Un grand nombre de Japonais membres du parlement, en particulier ceux appartenant au parti politique le plus important, le Parti démocratique libéral, s’appuyait sur les organisations agricoles ou celles réunissant des exploitants lors des élections. En outre, les consommateurs japonais étaient extrêmement sensibles à la qualité des produits alimentaires et à leur innocuité et seraient prêts à payer des produits nationaux le double des produits importés s’ils semblaient plus sûrs et avaient un meilleur goût.

15. Enfin, selon l’orateur, le Japon n’avait pas d’intérêt à faire des concessions dans le domaine de l’agriculture. Un compromis global incluant tous les domaines était par conséquent nécessaire.

16. Lors du débat d’ordre général, il a été noté que certains pays avaient des produits agricoles de bonne qualité sans recourir à l’attribution de subventions.

V. L’impact commercial de la politique agricole menée par les Etats-Unis

17. M. Michael Swidinsky a expliqué que le gouvernement américain avait commencé à intervenir dans le domaine de l’agriculture durant la Grande dépression des années 30. Cette intervention ne devait être que temporaire mais, en raison des technologies permettant de réduire les coûts, les prix baissaient de façon régulière. Le pouvoir du lobby des exploitants aux Etats-Unis a permis de garantir la continuité de ce soutien, qui a un impact sur le budget relativement faible et des effets négatifs limités sur les consommateurs.

18. L’orateur a fourni des informations détaillées et fait des observations sur l’aide américaine à l’agriculture. En particulier, il a signalé que les subventions agricoles américaines, en termes de pourcentage ou de valeur de la production, étaient inférieures à celles pratiquées par l’UE et le Japon mais restaient supérieures à celles du Canada et de l’Australie. Cette aide a régulièrement baissé de 1987 à 1997 pour ensuite augmenter à nouveau, surtout pour les céréales et les graines oléagineuses, afin de pouvoir atteindre le niveau établi avant le Cycle d’Uruguay.

19. La politique agricole américaine était régie par la Loi sur l’agriculture, qui, en règle générale, couvre une période de cinq ans. La dernière a été la Loi fédérale sur l’amélioration et la réforme de l’agriculture (« Federal Agriculture Improvement and Reform – FAIR – Act ») de 1996, qui a expiré cette année. Avant 1996, la législation impliquait une forte intervention du gouvernement dans le domaine de l’agriculture en raison de la chute des prix du marché. Afin de maîtriser les coûts, le gouvernement avait imposé des mesures visant à restreindre les surfaces cultivées ainsi que des mises en jachère. La Loi FAIR de 1996 était une réforme partielle destinée à mettre un terme à l’intervention importante du gouvernement. Les fermiers avaient droit à une certaine flexibilité pour la culture des terres et la mise en jachère obligatoire a été supprimée. Les paiements compensatoires ont été remplacés par des paiements directs dissociés de la production. La nouvelle Loi sur l’agriculture visait à mettre fin aux réformes partielles de la Loi FAIR. Son coût était estimé à 190 milliards de dollars US sur dix ans, soit 83 milliards de dollars de plus que si la Loi FAIR avait été prolongée. Elle réintroduirait des paiements « contracycliques », comme les paiements compensatoires, mais continuerait à appliquer les mesures de flexibilité pour la culture des terres et n’exigerait pas à nouveau la mise en jachère.

20. La Loi FAIR de 1996 est entrée en vigueur en même temps que la Loi sur les Accords du Cycle d’Uruguay. Lors des premières années d’application de cette dernière, les Etats-Unis étaient bien en dessous du seuil des mesures globales de soutien (MGS). Cependant, en 1997, la MGS totale a commencé à augmenter car les prix des produits agricoles se dégradaient. De plus, les Etats-Unis ont introduit des subventions ad hoc à titre d’urgence. En 1998, dans leur dernière notification à l’OMC relative au soutien interne, les Etats-Unis ont notifié l’assistance à la perte sur les marchés comme MGS autre que par produit. Comme il s’agissait à ce moment-là de de minimis, elle n’a pas été comptabilisée dans le MGS total. Les Etats-Unis étaient actuellement proches de leur plafond et allaient peut-être le dépasser en 2002.

21. Selon l’orateur, on pouvait supposer que les paiements contracycliques seraient considérés comme MGS par produit. Si les prix s’amélioraient, la MGS totale resterait alors en deçà du plafond MGS mais si les prix baissaient, les Etats-Unis pourraient bien ne pas tenir leurs engagements et dépasser le plafond MGS. Cela pourrait entraîner une montée en flèche incontrôlable des coûts pour les paiements contracycliques et les paiements compensatoires au titre des prêts. Si cela devait arriver, les Etats-Unis réintroduiraient alors peut-être des mesures de régulation de l’offre. Lors des négociations de l’OMC, les Etats-Unis pourraient vivement souhaiter que la catégorie bleue soit conservée car ces paiements contracycliques entreraient probablement dans son champ d’application.

22. L’orateur a conclu son intervention en mettant en évidence les incidences de la nouvelle Loi sur l’agriculture sur les pays en développement. Il a signalé que celle-ci augmenterait le soutien à l’agriculture américaine. Bien que la plupart des catégories de subventions faussait la production, certaines étaient plus dangereuses que d’autres. Les programmes inclus dans la nouvelle Loi sur l’agriculture faisaient partie des plus perturbants. La production excessive générée par ces subventions finirait sur le marché mondial et, par conséquent, ferait baisser les prix mondiaux. Pour les pays en développement qui étaient des importateurs nets de produits alimentaires, cela allait réduire leurs factures des importations ; pour ceux qui étaient des exportateurs nets de ces marchandises, cela allait réduire leurs recettes d’exportation.