1. El propósito de la presente nota es proporcionar una visión general de las circunstancias que llevaron a la debacle en Cancún. Algunos son de la opinión que este fracaso era predecible. No solo no se había cumplido la mayoría de los plazos acordados en Doha, sino que el proyecto de Texto Ministerial (PTM), presentado a los miembros antes de Cancún bajo la propia responsabilidad del Presidente del Consejo General [Nota 1], no logró un acuerdo y fue criticado duramente por muchos por ser desequilibrado. Si bien se ha reconocido la ardua tarea realizada por el Presidente del Consejo General, los miembros atacaron el texto desde distintos ángulos. En opinión de algunos, el PTM no era lo suficientemente ambicioso en cuanto a ciertas cuestiones fundamentales como la agricultura, y se parecía mucho al Documento Conjunto de las Comunidades Europeas y los Estados Unidos [Nota 2]. Según otros, en particular aquellos que esperaban lograr una mejora substancial y general del acceso a los mercados de los productos industriales, la sección relativa a las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas (NAMA) no era lo suficientemente ambiciosa. Para la mayor parte de los países en desarrollo, el Anexo sobre el NAMA era inaceptable, ya que no tomaba en consideración el trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo, ni la reciprocidad no plena que deberían incluir las modalidades. Por otra parte, estos países temen que la continuación de la liberalización y de las reducciones arancelarias tanto en el ámbito de la agricultura como del NAMA, erosione las preferencias otorgadas a los países en desarrollo. La “solución” propuesta por el Presidente en cuanto a las Cuestiones de Singapur ha sido incluir dos posiciones extremas: por un lado, iniciar negociaciones sobre la base de modalidades acordadas en anexos separados al PTM y, por el otro, reconocer que no fue posible llegar a un acuerdo sobre una posible base de negociación y, por consiguiente, proseguir los trabajos encaminados a aportar aclaraciones a estos temas. Sin embargo, dada la clara diferencia entre ambas posturas (en el primer caso, los anexos sobre las modalidades que o se habían rechazado tajantemente, o habían sido objeto de extensos debates), todos los países en desarrollo consideraron esta solución desequilibrada e inaceptable.

2. Por otra parte, el PTM no contiene suficientes fechas límite; ciertas cuestiones fundamentales se hallan entre corchetes y no se ha tenido en cuenta lo que los miembros consideran elementos esenciales para hacer avanzar las negociaciones. En suma, lo que el texto refleja es la falta de progresos realizados desde que se celebró la Conferencia Ministerial de Doha en noviembre de 2001. De manera general, todos los miembros opinaban que era mejor disponer de ese texto que llegar a Cancún con las manos vacías. El PTM representaba al menos un punto de partida para que los ministros eligieran qué elementos tomar en consideración. Sin embargo, si bien el texto era mejor que no tener nada, no cumplió las expectativas, al no proporcionar un punto de partida adecuado. En cuanto a la mayor parte de las cuestiones, las posiciones estaban tan divididas que resultó extremadamente difícil entenderse, ya fuera entre los negociadores como entre los ministros. Cancún ha resultado ser la continuación y culminación del estancamiento que se produjo en Ginebra.

II. Desmoronamiento en Cancún

3. Ninguna catástrofe tiene un motivo único. En Cancún, varios elementos, de índole institucional, de procedimiento y de fondo (u otras cuestiones relacionadas), llevaron a la debacle final. El motivo institucional puede atribuirse a la rara naturaleza, estructura y desarrollo de la OMC. Si bien la OMC procede del GATT, y es oficialmente una institución, ha mantenido la naturaleza “contractual” del mismo, y lógicamente, sus ritos y convenios orales. El GATT y las rondas de negociaciones comerciales multilaterales celebradas bajo sus auspicios, han sido posibles gracias a una “cultura” compartida. Si bien es lugar común referirse al GATT como a un “club de países ricos”, la segunda parte de la expresión “países ricos” es más un mito [Nota 3]; en efecto, un poco menos de la mitad de los miembros iniciales eran países que hoy se consideran “desarrollados”. La parte que contiene la palabra “club” se acerca quizás más a la realidad. Tan solo unos cuantos miembros participaron activamente y adoptaron las decisiones fundamentales. Incluso cuando se negoció la última ronda del GATT, la Ronda Uruguay, participaron pocos países en desarrollo. Actualmente, por varios motivos, los países en desarrollo ya no actúan de manera pasiva. Sin embargo, son nuevos en el sistema y no están impregnados de la cultura del GATT. Por consiguiente, el ambiente de “club” que permitió alcanzar acuerdos por consenso ha desaparecido. Así, muchos miembros consideran que la reforma de la OMC y de las Conferencias Ministeriales es indispensable para que no solo prosigan las negociaciones, sino también para que la OMC siga siendo una organización viable.

4. Parece que existe un amplio acuerdo en que los aspectos de procedimiento que entrañaron el fracaso de Cancún estaban relacionados con el desorden de la fase final de las negociaciones. En efecto, cuando se distribuyó el nuevo proyecto de Texto Ministerial revisado [Nota 4] (PTM Rev.2, también llamado Texto de Derbez) un día antes de que finalizara la Conferencia, las negociaciones tendrían que haberse iniciado en serio. Sin embargo, fue entonces cuando las cosas empezaron a desmoronarse: el Presidente de la Conferencia tomó la decisión de abordar las Cuestiones de Singapur sin antes centrarse en las cuestiones en curso de negociación. En opinión de algunos, el Presidente tendría que haberse centrado primero en las negociaciones sobre la agricultura y después en otros temas más espinosos, como las Cuestiones de Singapur. A medida que se fueron afianzando las posiciones sobre estas cuestiones, el Presidente decidió poner fin a la reunión. De nuevo, según la opinión de un gran número de miembros, y no miembros, esta decisión fue inesperada y prematura.

III. Lo que Está en Juego

5. Si bien el PTM y el PTM Rev.2 cubren una amplia gama de las cuestiones contenidas en la Declaración Ministerial de Doha, cuatro temas acapararon la atención de los ministros y de los negociadores en Cancún. La incapacidad de hacer frente a las enormes diferencias de opinión y la intransigencia demostrada por los principales implicados contribuyeron al colapso de la Conferencia. La agricultura, las Cuestiones de Singapur, las negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas y el algodón, son las cuestiones en las que se centró el Presidente del Consejo General en Ginebra, con la participación activa del Director General de la OMC, y en las consultas celebradas con los representantes oficiales en las capitales, a fin de volver a encarrilar las negociaciones. Lo que viene a continuación es una breve visión general de los principales puntos de fricción, y la manera en que fueron abordadas estas cuestiones en Cancún.

A. Agricultura

6. En materia de agricultura, las negociaciones conducidas por el facilitador [Nota 5] resultaron en la segunda versión del proyecto de Texto Ministerial (Anexo A), distribuido el 13 de septiembre, que aportaba cambios importantes al texto elaborado por el Presidente del Consejo General [Nota 6]. En lo relativo a la ayuda interna, se volvieron a considerar las reducciones por parte de los países desarrollados, a fin de restringir la MGA por productos específicos. Las condiciones relativas a los pagos del compartimiento azul no fueron modificadas respecto del PTM, en el que se reflejaba el lenguaje del Documento Conjunto de las Comunidades Europeas y los Estados Unidos. Las reducciones basadas en la suma de las MGA, los pagos del compartimiento azul y los pagos de mininis se sometieron, además, a una reducción mínima inicial en el primer año de aplicación. Los criterios relativos al compartimiento verde se reexaminaron para garantizar que las medidas incluidas no tuvieran efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, “o que tenga unos u otros en grado mínimo”. En lo relativo a los compromisos de ayuda interna, el Anexo A al PTM Rev.2 se mantuvo relativamente próximo al Documento Conjunto de las Comunidades Europeas y los Estados Unidos: no incluyó las reducciones por “productos específicos”, tal como lo propuso el G-20; además, se rechazó la propuesta del G-20 de limitar o reducir los pagos directos del compartimiento verde. Los países en desarrollo no tuvieron que reducir sus límites de minimis, y se incluyó un trato especial y diferenciado en forma de reducciones menos importantes de la ayuda interna causante de distorsión del comercio.

7. En lo relativo al acceso a los mercados, se retuvo en el PTM Rev.2 el enfoque mixto propuesto por las CE y los EE.UU. para las reducciones arancelarias por parte de los países desarrollados. Indica que se atienda la progresividad arancelaria, pero no se propone modalidad alguna. La utilización y duración de la salvaguardia especial para la agricultura se dejó para negociaciones ulteriores, dado que afectan a los países desarrollados miembros.

8. Los países en desarrollo se beneficiarían de un trato especial y diferenciado en materia de acceso a los mercados, en parte mediante reducciones arancelarias más bajas y períodos de aplicación más largos. Se presentaron dos métodos posibles. El primero consistiría en reducciones arancelarias medias (y mínimas) aplicadas a tres grupos de líneas arancelarias diferentes. El primer grupo comprendería productos “sensibles a las importaciones”, y podría incluir la designación de Productos Especiales (PE) que se someterían a reducciones mínimas y a ningún nuevo compromiso en materia de contingentes arancelarios.

B. Cuestiones de Singapur

11. Con respecto a las Cuestiones de Singapur, se presentaron varias opciones durante las consultas con el facilitador [Nota 7], entre las que se propuso que la solución de diferencias no se incluyera en las modalidades o que los miembros tuvieran la posibilidad de participar o no en caso de que las negociaciones resultaran en acuerdos plurilaterales. El facilitador indicó asimismo que las negociaciones podrían iniciarse en relación con algunas de esas cuestiones y aplazarse para las otras. Sin embargo, cuando se circuló el PTM Rev.2, para la sorpresa de los negociadores, el inicio de las negociaciones ya estaba previsto para la facilitación del comercio y la transparencia en la contratación pública. En lo relativo a la inversión, el PTM Rev.2 estipulaba que las negociaciones sobre un marco multilateral de inversiones deberían entablarse sobre la base de modalidades que se convendrían en una fecha todavía por determinar. Por consiguiente, el PTM Rev.2 incluía mandatos de negociación de facto para tres de las cuatro Cuestiones de Singapur, y en particular, el muy controvertido marco de comercio e inversiones.

C. Iniciativa sobre el algodón

12. Para incrementar la tensión de los países en desarrollo, el párrafo relativo al algodón contenido en el PTM Rev.2 preveía que el algodón se considerara parte de una misma cadena, incluidos los textiles y el vestido y las fibras artificiales, y vinculó la solución de la grave situación de los cuatro países africanos productores de algodón a los programas de diversificación destinados a los países fuertemente dependientes del algodón, en consulta con las instituciones de Bretton Woods, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Centro de Comercio Internacional (CCI).

D.  Negociaciones sobre el acceso a los mercados para los productos no agrícolas

13. Con respecto al NAMA, los países en desarrollo se centraron, desde las conversaciones mantenidas en Ginebra, en la erosión de sus preferencias, erosión provocada inevitablemente por las reducciones arancelarias. Dada la fuerte dependencia de algunos países a los aranceles como fuente de ingresos, estos últimos se mostraron reacios a aceptar una fórmula de reducción de aranceles y/o la armonización sectorial de aranceles o su eliminación. A pesar de que en el PTM Rev.2 (Anexo B) se reconocen las dificultades vinculadas a la erosión de las preferencias y los problemas que enfrentan los países que dependen de los ingresos por concepto de aranceles, no se propone ninguna solución, y ni siquiera se plantea la idea. Tan solo se encomendó al Grupo de Trabajo que tomara en consideración estas necesidades particulares. En cuanto a los países menos adelantados, si bien quedaron eximidos de la iniciativa sectorial y no están obligados a aplicar la fórmula, tendrían que aumentar el nivel de sus consolidaciones arancelarias.

IV. Después de Cancún

14. Como se ha dicho antes, la conclusión abrupta de la Conferencia Ministerial de Cancún ocurrió de forma casi inesperada. La Comunicación Ministerial de clausura fue corta y directa. Sin embargo, si se considera el lado positivo, es la primera vez que dos PMA se adhieren a la OMC desde que se creó la organización. En cuanto al futuro, los ministros pidieron al Presidente del Consejo General que trabajara en estrecha cooperación con el Director General, a fin de coordinar los trabajos futuros y que convocara “una reunión del Consejo General a nivel de altos funcionarios no más tarde del 15 de diciembre de 2003 a fin de tomar en ese momento las disposiciones necesarias que nos permitan avanzar hacia una conclusión exitosa y oportuna de las negociaciones” [Nota 8].

15. La frustración provocada por el fracaso de no poder avanzar en las negociaciones puso claramente de manifiesto que no sería posible en absoluto finalizar las negociaciones en el plazo establecido en Doha, es decir, el 1° de enero de 2005. El resultado de Cancún ha provocado numerosas reacciones. Los EE.UU. y la UE han declarado que si bien están comprometidos con el sistema multilateral de comercio, existe la posibilidad de favorecer los acuerdos bilaterales, dado el colapso de las negociaciones en Cancún. Sin embargo, a medida que se han ido calmando los ánimos, las reacciones impulsivas observadas después de Cancún han ido cediendo el sitio a otras más serenas, aunque no fueran necesariamente más flexibles, sobre las cuestiones en curso de negociación. Todos los miembros han proclamado su compromiso teórico con el sistema multilateral de comercio, y las consultas volvieron a iniciarse del todo, sin que se demostrara, sin embargo, la flexibilidad o voluntad política necesarias para hacer concesiones.

V. Las Consultas Después de Cancún y los Preparativos para Cumplir el Plazo del 15 de Diciembre de 2003

16. La disociación de las Cuestiones de Singapur se propuso antes de la Conferencia Ministerial de Doha, frente a la dura oposición de muchos países en desarrollo que se negaban a incluirlas en las negociaciones. Parecía que sería más fácil para los países en desarrollo aceptar estas cuestiones gradualmente, en particular la inversión y la competencia, en lugar de las cuatro juntas. El compromiso que se alcanzó en Doha fue que se incluyeran las cuatro cuestiones con la condición de que no se iniciaran las negociaciones hasta que no se convinieran las modalidades por “consenso explícito”.

17. Durante las negociaciones celebradas antes de la Conferencia Ministerial de Doha, algunos miembros declararon de forma informal que si la oposición se mantenía tan firme, se podría plantear la posibilidad de entablar negociaciones encaminadas a la adopción de acuerdos plurilaterales. Sin embargo, los defensores del compromiso único rechazaron tajantemente en aquel momento, como parece que ha sido el caso ahora, el enfoque plurilateral. Sin embargo, en Cancún, las negociaciones llegaron al punto en que los EE.UU. y la UE convinieron en retirar la inversión y la competencia de la mesa de negociación y acordaron seguir las conversaciones sobre la facilitación del comercio y la contratación pública. No obstante, esa “flexibilidad” no dio resultado, dado que numerosos países en desarrollo se negaron a aceptar las Cuestiones de Singapur.

18. La solución propuesta por el Presidente del Consejo General para salir del estancamiento fue “disociar” las Cuestiones de Singapur, y propuso el enfoque 2 + 2, es decir, lanzar negociaciones sobre la facilitación del comercio y la contratación pública. Sin embargo, como informó el Presidente del Consejo General durante una reunión informal a nivel de Jefes de Delegación celebrada el 18 de noviembre de 2003, pese a la voluntad del conjunto de los miembros de volver a encarrilar las negociaciones, las Cuestiones de Singapur seguían siendo el punto conflictivo. Estaba claro que ya no podían aceptarse como un conjunto, y que la disociación era la única manera de lograr una negociación.

19. Se mencionaron otras posibilidades oficiosamente: iniciar las negociaciones sobre las cuatro cuestiones, sobre una base voluntaria, es decir, entre los miembros de la OMC que se sienten preparados y están dispuestos a hacerlo; el acuerdo que resultara de estas negociaciones se fundaría en el principio de la nación más favorecida (NMF) y, por consiguiente, no incluiría el compromiso único contenido en el Programa de Trabajo de Doha. Esta solución acercaría los acuerdos sobre las Cuestiones de Singapur del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), que no todos los miembros han firmado pero que se aplica según el principio NMF. Otra posibilidad consistiría en negociaciones entre todos los miembros, seguidas de acuerdos firmados sobre una base voluntaria. Estos acuerdos podrían no estar sometidos al Entendimiento sobre Solución de Diferencias en lo que se refiere a los países en desarrollo y los PMA, lo que podría ser acogido con satisfacción por parte de los países en desarrollo. Todos estos “ajustes” formarían probablemente parte de las modalidades por acordar a través de un “consenso explícito”.

20. Se están realizando consultas, no solo en relación con las Cuestiones de Singapur, sino también sobre la agricultura. Parece poco viable que se obtengan “resultados iniciales” sobre la iniciativa sobre el algodón; desde un punto de vista realista, no puede esperarse que se separe totalmente el algodón de las negociaciones sobre la agricultura. Se prosiguen asimismo las consultas sobre los bienes no agrícolas. Puede que el 5 de diciembre se realice una primera evaluación de los resultados de estas consultas, lo que permitiría tener una idea de los avances específicos realizados.

21. Si bien es posible que no se cumpla el plazo del 15 de diciembre de 2003, parece haber cierto optimismo de que esto no será tan grave, siempre y cuando se precise la voluntad de mostrar flexibilidad a principios de 2004. En efecto, algunos negociadores consideran que es mejor empezar sobre una base sólida a principios del próximo año que correr el riesgo de sufrir un revés importante por entablar negociaciones sobre cimientos poco sólidos. Sin embargo, sería quizás constructivo admitir, desde un punto de vista estratégico, que el cumplimiento de la fecha límite convenida en Doha para la finalización del Programa de Trabajo de Doha es un objetivo difícil de realizar. La mayor parte de los miembros es consciente de lo que está en juego: la credibilidad del Programa de Trabajo de Doha y, por supuesto, la del sistema multilateral de comercio.