1. Cette note de synthèse vise à retracer les éléments et événements qui ont conduit à la débâcle de Cancún. Certains affirment que cet échec était prévisible. Non seulement la plupart des échéances fixées à Doha avaient été ratées, mais encore le projet de texte ministériel (PTM), présenté aux membres avant Cancún sous la responsabilité du Président du Conseil général [Note 1], ne faisait pas l’objet d’un accord et avait été vivement critiqué de toutes parts pour son « déséquilibre ». Tout en reconnaissant la difficulté de la tâche du Président du Conseil général, les membres avaient directement attaqué ce texte sur plusieurs fronts. Selon certains, le projet de texte ministériel manquait d’ambition sur des questions fondamentales comme l’agriculture, reflétant trop la position du document conjoint des Communautés européennes (CE) et des Etats-Unis [Note 2]. D’autres, en particulier ceux qui espéraient une amélioration substantielle et générale de l’accès aux marchés des produits industriels, ont trouvé que la section portant sur les négociations relatives à l’accès aux marchés pour les produits non agricoles (NAMA) n’était pas assez ambitieuse. Pour la plupart des pays en développement, l’annexe sur l’accès aux marchés des produits non agricoles était inacceptable dans la mesure où elle ne tenait compte ni du traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement, ni du principe de la réciprocité non totale que les modalités auraient dû inclure. Ces pays ont en outre affirmé que la poursuite de la libéralisation et des réductions tarifaires dans le domaine de l’agriculture et du NAMA éroderaient les préférences accordées aux pays en développement. S’agissant des Questions de Singapour, la « solution » proposée par le Président dans le projet de texte ministériel consistait à combiner les deux positions extrêmes : d’une part, de commencer les négociations sur la base de modalités convenues dans des annexes distinctes du PTM et, d’autre part, de reconnaître qu’il n’avait pas été possible de dégager une base de négociations et de reprendre le travail de clarification sur ces questions. Mais en raison du contraste profond entre la deuxième solution et la première, qui prévoyait des annexes sur les modalités qui soit avaient été largement rejetées, soit n’avaient pas fait l’objet de discussions approfondies, tous les pays en développement avaient jugé cette solution déséquilibrée et inacceptable.

2. De plus, de manière générale, le PTM ne prévoyait pas suffisamment de dates limites, comportait des crochets sur des questions fondamentales et ne considérait pas à leur juste valeur des éléments que les membres regardaient comme essentiels pour faire progresser les négociations. En bref, le texte reflétait le manque de progrès accomplis depuis la Conférence de Doha en novembre 2001. Cependant, tous ont convenu qu’il était préférable de disposer de ce projet de texte ministériel, plutôt que d’arriver les mains vides à Cancún. Cela constituait au moins un point de départ à partir duquel les ministres pourraient décider de ce qui devait être pris en considération. Pourtant, même si ce texte était mieux que rien, il n’a pas répondu à ces attentes : il n’a pas constitué un bon point de départ. Les positions sur la plupart des questions étaient tellement polarisées qu’il était extrêmement difficile de trouver un terrain d’entente, que ce soit entre négociateurs ou entre ministres. Cancún était la suite et le point culminant d’une situation déjà bloquée à Genève.

II. La débâcle à Cancún

3. Aucune catastrophe n’a de cause unique. A Cancún, plusieurs éléments se sont associés pour provoquer cette débâcle : des problèmes institutionnels, des problèmes de procédure et des problèmes de fond (ou d’autres questions s’y rapportant). La cause institutionnelle peut être attribuée à la nature, à la structure et à l’évolution étranges de l’OMC. En effet, l’OMC, issue du GATT, est officiellement une institution, mais conserve la nature « contractuelle » du GATT et donc, en toute logique, ses rites et conventions tacites. Le GATT et les cycles de négociations commerciales multilatérales menés sous ses auspices avaient été possibles grâce à une « culture » commune. Si le GATT est communément décrit comme un « club de pays riches », il faut souligner que cet aspect est plutôt un mythe [Note 3]; en effet, un peu moins de la moitié des membres initiaux étaient des pays que l’on considérerait aujourd’hui comme « développés ». Par contre, l’image du « club » est sans doute plus proche de la réalité. Seuls quelques membres étaient actifs et prenaient les décisions fondamentales. Même durant le dernier cycle de négociations du GATT, le Cycle d’Uruguay, peu de pays en développement avaient participé. Aujourd’hui, pour diverses raisons, les pays en développement ne sont plus passifs. Ils restent néanmoins nouveaux dans le système et ne sont pas imprégnés de la culture du GATT. Par conséquent, l’atmosphère de « club » caractérisant le GATT, qui permettait de prendre des décisions par consensus, a disparu. Beaucoup pensent donc qu’une réforme de l’OMC et de sa Conférence ministérielle est indispensable non seulement pour pouvoir continuer les négociations, mais aussi pour que l’OMC survive et reste une organisation viable.

4. Il semble généralement convenu que les problèmes de procédure ayant contribué à l’échec de Cancún sont liés à la confusion qui caractérise la dernière phase des négociations. En effet, une fois publié le nouveau projet de texte ministériel révisé (PTM Rev.2, également nommé Texte de Derbez) [Note 4], soit un jour avant la fin de la Conférence, les négociations auraient dû réellement commencer. C’est pourtant à ce moment là que les choses ont commencé à se gâter : le Président de la Conférence a décidé de traiter directement les Questions de Singapour, en laissant de côté les autres sujets de négociation. Certains affirment qu’il aurait été préférable de se concentrer d’abord sur l’agriculture avant de passer à d’autres sujets plus épineux, comme les Questions de Singapour. Puis, face au durcissement des positions en la matière, le Président a décidé de clore la réunion. Là encore, beaucoup de membres et de non-membres ont estimé que cette décision était inattendue et prématurée.


III. Les enjeux

5. Bien que le PTM et le PTM Rev.2 couvrent une grande partie des sujets de négociation prévus dans la Déclaration ministérielle de Doha, quatre thèmes ont monopolisé l’attention des ministres et des négociateurs à Cancún. L’impossibilité de surmonter les énormes divergences de points de vue et l’intransigeance de toutes les parties concernées ont contribué à cet échec. L’agriculture, les Questions de Singapour, les négociations sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles et le coton sont les quatre thèmes sur lesquels le Président du Conseil général, avec la participation active du Directeur général de l’OMC, a essentiellement porté ses efforts à Genève et dans les consultations avec les représentants officiels des capitales afin de remettre les négociations sur les rails. Voici un bref aperçu des principaux points d’achoppement et de la façon dont ces questions ont été traitées à Cancún.

A. Agriculture

6. En matière d’agriculture, les négociations menées sous la houlette du facilitateur [Note 5] ont abouti à la deuxième mouture du projet de texte ministériel (Annexe A), publiée le 13 septembre, qui apporte d’importantes modifications au texte du Président du Conseil général [Note 6]. Concernant le soutien interne, les conditions de réduction par les pays développés ont été précisées pour inclure une disposition permettant de plafonner la mesure globale de soutien (MGS) par produits. Les conditions relatives aux versements relevant de la catégorie bleue n’ont pas été modifiées par rapport au PTM, qui reprenait la formulation du document conjoint des CE et des Etats-Unis. Les réductions basées sur la somme de la MGS, de la catégorie bleue et des versements de minimis devaient aussi faire l’objet d’une réduction minimale initiale, durant la première année de mise en œuvre. Les critères relatifs à la catégorie verte devaient être réexaminés afin que les mesures correspondantes aient des effets de distorsion des échanges ou de la production « nuls, ou au plus, minimes ». S’agissant des engagements en matière de soutien interne, l’Annexe A du PTM Rev.2 restait assez proche du document conjoint des CE et des Etats-Unis : pas de réductions « par produits », comme l’avait proposé le       G-20, et rejet de la proposition du G-20 consistant à plafonner ou à réduire les versements directs relevant de la catégorie verte. Les pays en développement n’étaient pas tenus d’abaisser leurs niveaux de minimis et un traitement spécial et différencié leur était accordé sous la forme de réductions moins importantes du soutien faussant les échanges.

7. Dans le domaine de l’accès aux marchés, le PTM Rev.2 conservait l’approche mixte des CE et des Etats-Unis pour les réductions tarifaires opérées par les pays développés. Ce texte indiquait qu’il fallait traiter la progressivité des droits, mais ne proposait aucune modalité à ce titre. L’utilisation et la durée de la sauvegarde spéciale pour l’agriculture feraient l’objet de négociations ultérieures, puisque cela touchait les pays membres développés.

8. Les pays en développement bénéficieraient d’un traitement spécial et différencié en matière d’accès aux marchés, notamment par le biais de réductions tarifaires moins importantes et de périodes de mise en œuvre plus longues. Deux méthodes possibles avaient été présentées. La première consistait à appliquer uniquement des réductions tarifaires moyennes (et des réductions minimales) à trois groupes différents de lignes tarifaires. Le premier groupe serait composé de produits dits « sensibles aux importations » et pourrait inclure la désignation de produits spéciaux (PS), qui feraient l’objet de réductions minimales, sans nouvel engagement en matière de contingents tarifaires.

9. Dans le domaine de la concurrence à l’exportation, le PTM Rev.2 conservait les deux catégories utilisées à la fois dans le document conjoint des CE et des Etats-Unis et dans celui du G-20. Les subventions à l’exportation sur les « produits présentant un intérêt particulier » pour les pays en développement seraient donc éliminées dans un délai convenu. Concernant les autres produits, le document du président reprenait le libellé de la Déclaration de Doha : envisager de réduire les montants et les quantités prévues pour les subventions à l'exportation « en vue de leur retrait progressif ». La date limite concernant l’élimination de toutes les formes de subventions à l’exportation continuait à faire l’objet de négociations. Dans le cadre des nouvelles disciplines relatives aux crédits à l’exportation, des dispositions appropriées de traitement spécial et différencié devaient être prévues pour les pays les moins avancés (PMA) et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires.

10. Enfin, au sujet des questions qui avaient été escamotées depuis le document conjoint des CE et des Etats-Unis, le PTM Rev.2 réaffirmait que l’extension de la clause de paix ainsi que les autres travaux sur les modalités, notamment « les questions présentant un intérêt mais non réglées» (c’est-à-dire les considérations autres que d’ordre commercial, les initiatives sectorielles et les indications géographiques) seraient discutées ultérieurement.

B. Questions de Singapour

11. S’agissant des Questions de Singapour, plusieurs possibilités avaient été évoquées dans les consultations avec le facilitateur [Note 7]. Il a notamment été proposé de ne pas faire figurer le règlement des différends dans les modalités, ou de permettre aux membres de choisir de participer ou non si les négociations débouchaient sur des accords plurilatéraux. Le facilitateur avait aussi indiqué que des négociations pourraient commencer sur certaines de ces questions, et être repoussées pour les autres. Cependant, lorsque le PTM Rev.2 a été distribué, à la grande surprise des négociateurs, l’ouverture de négociations était déjà prévue pour la facilitation des échanges et la transparence des marchés publics. En ce qui concerne l’investissement, le texte disposait que des négociations sur un cadre multilatéral de l’investissement commenceraient sur la base de modalités à convenir à une date indéterminée. Le PTM Rev.2 comportait donc de facto des mandats de négociation pour trois des quatre Questions de Singapour, et notamment celle, particulièrement polémique, du cadre du commerce et de l’investissement.

C. Initiative sur le coton

12. En outre, ce qui ne fit qu’accroître l’inquiétude des pays membres en développement, le paragraphe portant sur le coton dans le PTM Rev.2 disposait que le cas du coton devait être examiné en prenant en considération l’ensemble de la chaîne de valeur, notamment les textiles, les vêtements et les fibres synthétiques. Ce paragraphe indiquait par ailleurs que la solution au grave problème des quatre pays africains producteurs de coton serait liée à des programmes de diversification pour les pays fortement tributaires du coton, élaborés en consultation avec les institutions de Bretton Woods, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et le Centre du commerce international (CCI).

D. Négociations sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles

13. Dans le domaine des négociations sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles, les pays en développement avaient insisté, depuis Genève, sur l’érosion de leurs préférences, conséquence inévitable des réductions tarifaires. Etant donné que certains pays dépendaient fortement des recettes que constituent les droits de douane, ils étaient réticents à accepter une formule de réduction tarifaire et/ou une harmonisation ou une élimination sectorielle des droits de douane. Le PTM Rev.2 (Annexe B) reconnaissait les difficultés découlant de l’érosion des préférences et les problèmes des pays tributaires des recettes tarifaires, mais aucune solution, ni même aucune amorce de solution n’y était proposée. Le Groupe de négociation avait seulement pour instruction de tenir compte de ces besoins particuliers. Quant aux PMA, bien qu’ils soient exemptés de participer à l’initiative sectorielle et qu’ils ne soient pas tenus d’appliquer la formule, ils devaient augmenter le niveau de leurs consolidations tarifaires.


IV. La suite de Cancún

14. Comme nous l’avons expliqué auparavant, la fin abrupte de la Conférence ministérielle de Cancún était un peu inattendue. La Déclaration ministérielle de clôture fut brève et sans détours. Le seul élément positif était l’accession, pour la première fois, de deux PMA à l’OMC. En ce qui concerne l’avenir, les ministres ont donné pour instruction au Président du Conseil général de travailler en étroite collaboration avec le Directeur général afin de coordonner les travaux futurs et de « convoquer une réunion du Conseil général au niveau des hauts fonctionnaires au plus tard le 15 décembre 2003 afin de prendre les mesures nécessaires à ce stade pour […] permettre d'avancer vers une conclusion des négociations positive et dans les délais ». [Note 8]

15. Cet échec et la frustration qui en a découlé ont aussi rappelé qu’il ne serait certainement pas possible de conclure les négociations avant le 1^er janvier 2005, date butoir fixée à Doha. Le résultat de Cancún a provoqué de nombreuses réactions. Les Etats-Unis et l’Union européenne (UE) ont déclaré que, tout en restant engagés en faveur du système commercial multilatéral, ils pourraient privilégier la « voie bilatérale » suite à l’échec des négociations à Cancún. Cependant, à mesure que la situation se décantait, les premières réactions impulsives ont fait place à une attitude plus posée, mais pas nécessairement plus souple, à l’égard des négociations. Tous les membres ont proclamé leur attachement théorique au système commercial multilatéral et les consultations ont véritablement repris, sans pour autant que se manifeste la souplesse nécessaire ou la volonté politique de faire des concessions. 


V. Consultations après Cancún et préparation en vue de la date butoir du 15 décembre

16. La dissociation des Questions de Singapour avait été proposée avant Doha, devant la forte opposition de nombreux pays en développement à l’idée que celles-ci fassent partie du programme des négociations. Il avait paru plus facile pour les pays en développement de les accepter progressivement, en particulier l’investissement et la concurrence, plutôt que toutes ensemble. Le compromis trouvé à Doha avait consisté à inclure les quatre questions, les négociations ne devant débuter qu’une fois les modalités convenues par « consensus explicite ».

17. Au cours des sessions de négociation précédant Doha, il avait été officieusement proposé, devant une opposition aussi ferme, d’envisager un résultat sous forme d’accords plurilatéraux, mais les partisans de l’engagement unique avaient catégoriquement rejeté cette idée, comme ils semblent le faire encore aujourd’hui. Pourtant, à Cancún, les négociations étaient arrivées au stade où les Etats-Unis et l’UE étaient disposés à retirer l’investissement et la concurrence du programme des négociations et à poursuivre sur la facilitation des échanges et la transparence des marchés publics ; cette marque de « souplesse » n’a pas été fructueuse, puisque beaucoup de pays en développement ont purement et simplement refusé d’accepter les Questions de Singapour.

18.  Pour sortir de l’impasse, le Président du Conseil général avait proposé de dissocier les Questions de Singapour et de les aborder deux par deux, c’est-à-dire de lancer des négociations sur la facilitation des échanges et les marchés publics. Cependant, comme l’a expliqué le Président du Conseil général au cours d’une réunion informelle des chefs de délégation le 18 novembre 2003, bien que tous les membres aient souhaité remettre les négociations sur les rails, les Questions de Singapour restaient la principale pierre d’achoppement. De toute évidence, celles-ci ne pouvaient plus être acceptées ensemble et la dissociation était le seul moyen de permettre une négociation.

19. D’autres possibilités ont également été évoquées officieusement : commencer les négociations sur les quatre questions, sur une base volontaire, c’est-à-dire entre les membres de l’OMC qui se sentent prêts et sont disposés à le faire ; l’accord qui résulterait de telles négociations reposerait sur le principe de la nation la plus favorisée (NPF), ce qui ne compromettrait donc pas l’engagement unique du Programme de travail de Doha. Cette solution rapprocherait les accords sur les Questions de Singapour de l’Accord sur les technologies de l’information (ATI), qui n’a pas été signé par tous les membres mais s’applique selon le principe NPF. Une autre variante consisterait en des négociations entre tous les membres, suivies d’accords signés sur une base volontaire. Chose qui pourrait plaire aux pays en développement, ces accords ne seraient pas soumis au Mémorandum d’accord sur le règlement des différents, pour les pays en développement et les PMA. Tous ces « ajustements »feraient probablement partie des modalités à convenir par « consensus explicite ». 

20. Des consultations sont en cours, non seulement sur les Questions de Singapour, mais aussi sur l’agriculture. Une « première récolte » concernant l’initiative du coton ne semble pas envisageable, et réalistement, il est peu probable que le coton soit traité totalement indépendamment des négociations sur l’agriculture. Des consultations se poursuivent également sur les produits non agricoles. Concernant ces consultations, une première évaluation du résultat pourrait avoir lieu avant le 5 décembre, ce qui permettrait d’avoir une idée précise des progrès réalisés. 

21. La date butoir du 15 décembre 2003 ne sera peut-être pas respectée, mais l’optimisme laisse à penser que cela ne serait pas très grave, à condition que la volonté de faire preuve de souplesse se concrétise dès le début 2004. Certains négociateurs estiment, en effet, qu’il est préférable de commencer sur de bonnes bases l’année prochaine, plutôt que de risquer d’autres sérieuses déconvenues si les négociations sont lancées sur de mauvaises bases. Pourtant, il serait peut-être constructif, d’un point de vue stratégique, d’admettre que le respect de la date butoir convenue à Doha pour l’achèvement du Programme de travail de Doha constitue un objectif très difficile à atteindre. La plupart des membres ont pris conscience de l’importance des enjeux : il en va de la crédibilité du Programme de travail de Doha et de celle du système commercial multilatéral lui-même.

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