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Introducción
El Proceso Inicial de las Negociaciones en el Marco del AGCS
El Marco de las Negociaciones

A. Los compromisos específicos
B. Las negociaciones en el marco de la AGCS

La Cuarta Sesión de la Conferencia Ministerial de Doha y el Futuro de las Negociaciones

I. Introducción

1. En la presente nota se describe de forma sintética la evolución de las negociaciones en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), se exponen las etapas iniciales de dichas negociaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo XIX del Acuerdo, y se hace un breve balance de la situación actual, teniendo en cuenta los resultados de la Cuarta Sesión de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC), celebrada en Doha del 9 al 14 de noviembre de 2001.

II. El Proceso Inicial de las Negociaciones en el Marco del AGCS

2. Las negociaciones se llevan a cabo de conformidad con el artículo XIX del AGCS relativo a la liberalización progresiva. Estas últimas forman parte del llamado Programa Incorporado, que abarca las cuestiones que no lograron resolverse durante la Ronda Uruguay, así como mandatos generales de negociación contenidos en acuerdos específicos, como el Acuerdo sobre la Agricultura y el AGCS, en los que se prevé el inicio de las negociaciones a más tardar el primero de enero de 2000 [Nota 1].

3. En un principio, algunos miembros deseaban que las negociaciones relativas a los servicios y a la agricultura se celebraran al mismo tiempo. No obstante, cabe observar que las negociaciones sobre servicios han avanzado con mayor rapidez que las de la agricultura, y ello debido a que los países exportadores de productos agrícolas renunciaron a exigir la estricta correspondencia entre los órdenes del día de sendas negociaciones. Así pues, las negociaciones sobre servicios se convirtieron, de forma indirecta, en el motor tanto de los debates relativos a la agricultura como de las negociaciones sobre la adopción de un nuevo programa de trabajo más amplio en la OMC, que culminó en Doha.

4. Los miembros de la OMC en su conjunto han contraído compromisos específicos en materia de comercio de servicios. De conformidad con el artículo XIX del AGCS, estos compromisos específicos se negociaron durante la Ronda Uruguay, durante las negociaciones adicionales que se han venido celebrando desde entonces en ciertos sectores - como las telecomunicaciones básicas o los servicios financieros - e incluso durante el proceso de adhesión de los miembros que se han unido recientemente a la OMC. Las negociaciones sobre estos compromisos específicos han permitido al conjunto de los miembros modular su nivel de obligaciones respecto de los diferentes sectores y modos de suministro [Nota 2] y, en cada caso, qué nivel de limitación de acceso a los mercados y al trato nacional se desea mantener. En el marco de estas negociaciones, el artículo IV estipula que los miembros han de contraer compromisos específicos para facilitar la participación de los países en desarrollo en el comercio mundial. Estos compromisos se refieren al fortalecimiento de la capacidad nacional de los países en desarrollo en materia de servicios y a la liberalización del acceso a los mercados en aquellos sectores y para aquellos modos de suministro que sean de interés para los países en desarrollo en términos de exportación. El artículo IV da especial prioridad a los países menos adelantados (PMA).

5. El mandato relativo a las negociaciones sobre servicios, recogido en el artículo XIX del AGCS, es amplio. En él se dispone que las negociaciones deben llevarse a cabo con miras a lograr niveles de liberalización progresivamente más elevados. El propósito de este proceso es promover los intereses de todos los participantes y asegurar un equilibrio global de derechos y obligaciones. Asimismo, el artículo XIX estipula que han de respetarse los objetivos en materia de políticas nacionales, los niveles de desarrollo de los miembros de la OMC, tanto en general como en los diferentes sectores, y establece que los países en desarrollo han de disponer de flexibilidad suficiente para que "abran menos sectores, liberalicen menos tipos de transacciones" y "aumenten progresivamente el acceso a sus mercados", según su nivel de desarrollo.

6. Directrices y Procedimientos para las Negociaciones: según el artículo XIX, el Consejo del Comercio de Servicios (CCS) debe adoptar, en un primer tiempo, directrices y procedimientos a fin de organizar las negociaciones. El CCS cumplió este objetivo el 29 de marzo de 2001 [Nota 3] mediante la adopción de un documento en el que se recogen las directrices y procedimientos para las futuras negociaciones [Nota 4], de las que conviene desatacar los puntos siguientes:

(a) Objetivos y principios: las negociaciones se basan en los objetivos y principios contenidos en el preámbulo del AGCS y del artículo IV, así como del artículo XIX (véase párrafo 5 más arriba). Por otra parte, se da especial prioridad a los PMA (párrafo 3 del art.IV).

(b) Ámbito: las negociaciones se extienden a todos los sectores y modos de suministro, si bien se concede especial atención a los sectores y a los modos de suministro de interés para los países en desarrollo desde el punto de vista de las exportaciones. Se tomarán asimismo en cuenta aspectos horizontales, entre los que figuran las excepciones a la cláusula NMF, las medidas de salvaguardia urgentes (art. X), la contratación pública (art. XIII) y las subvenciones (art. XV).

(c) Procedimientos y modalidades: éstos incluyen los siguientes aspectos:

i. las negociaciones se llevarán a cabo en el marco de reuniones extraordinarias del CCS, de manera transparente y estarán abiertas a todos los miembros;

ii. el principal método de negociación será la presentación de peticiones y ofertas a nivel bilateral, plurilateral o multilateral;

iii. se tendrá en cuenta la liberalización realizada de manera autónoma y se atribuirá un crédito por la misma en las negociaciones;

iv. habrá la flexibilidad apropiada para los países en desarrollo, es decir la posibilidad de liberalizar menos sectores y tipos de transacciones y de imponer condiciones de acceso a sus mercados a fin de promover su desarrollo;

v. la evaluación del comercio de servicios que ya se ha entablado se proseguirá y se tendrán en cuenta los resultados obtenidos. Conviene recordar que el artículo XIX prevé que el CCS efectúe para cada ronda de negociaciones una evaluación del comercio de servicios, tanto a nivel general como en los distintos sectores, de conformidad con los objetivos del AGCS, incluida una mayor participación de los países en desarrollo. En este sentido y desde 1998, la Secretaría de la OMC ha realizado 17 notas sectoriales [Nota 5] en las que se analiza la evolución de los intercambios con miras a preparar el terreno de las negociaciones que empezaron en el año 2000. Cabe señalar que la evaluación del comercio de servicios se ha considerado uno de los puntos permanentes del orden del día de las reuniones extraordinarias del CCS.

III. El Marco de las Negociaciones

A. Los compromisos específicos

7. Paralelamente a los debates mantenidos en el marco del CCS en relación con las directrices y procedimientos de negociación, el CCS elaboró las directrices para la consignación en listas de los compromisos específicos en el marco del AGCS [Nota 6]. Estos últimos se basan en los procedimientos utilizados durante la Ronda Uruguay [Nota 7] y en la experiencia adquirida en el curso de las negociaciones llevadas a cabo desde entonces en ciertos sectores, como los servicios financieros, las telecomunicaciones básicas, el transporte marítimo, etc. El documento que recoge las directrices y procedimientos explica la manera en que deben presentarse los compromisos específicos en las listas. A fin de que estas últimas sean claras y precisas, se describe, de forma detallada, los elementos que deben figurar. Por otra parte, este documento proporciona indicaciones a los miembros sobre la manera de establecer las listas y para facilitar la tarea, contiene en el anexo toda una serie de documentos pertinentes para el establecimiento de éstas (notas de los distintos grupos de trabajo en las que se recogen detalles sobre el establecimiento de las listas para los diferentes sectores, como las telecomunicaciones básicas o los servicios contables). Todas estas explicaciones se acompañan de ejemplos concretos.

8. Es preciso que los países en desarrollo en su conjunto, y en especial los países que se han adherido a la OMC después de la Ronda Uruguay, analicen muy detenidamente las directrices y procedimientos adoptados por el CCS. El perfecto dominio de la técnica de preparación y de interpretación de las listas de compromisos constituye sin duda alguna para los miembros una gran ventaja en las negociaciones en curso. Sin embargo, el carácter abstracto y el alto nivel de sofisticación del instrumento jurídico que conforman las listas de compromisos específicos no facilita la comprensión. Dado que las listas de compromisos constituirán de ahora en adelante el corazón mismo de las negociaciones sobre servicios, es absolutamente indispensable que los países en desarrollo en su conjunto estén en este campo al mismo nivel que los demás países.

9. Desde que se adoptaron las directrices y procedimientos de negociación (S/L/93) y se establecieron las listas de compromisos específicos (S/L/92) en marzo de 2001, los trabajos del CCS se han centrado en el contenido de las negociaciones propiamente dichas. Ciertos miembros han presentado un gran número de propuestas, tanto sobre cuestiones horizontales como sectoriales. Los países desarrollados han presentado la mayor parte de estas propuestas, mientras que la participación de los PMA sigue siendo escasa [Nota 8]. Conviene analizar sucesivamente las propuestas sectoriales y horizontales.

● Las propuestas sectoriales: la liberalización sectorial puede interesar a los países en desarrollo de forma directa o indirecta. De manera directa, se trata de los sectores en los que un país tiene una ventaja comparativa dados los recursos naturales con los que cuenta u otras características nacionales. Entre los aproximadamente veinte sectores mencionados en las propuestas presentadas, el turismo [Nota 9], la energía [Nota 10], los servicios informáticos [Nota 11], las telecomunicaciones [Nota 12], la construcción [Nota 13] y los servicios profesionales [Nota 14] pueden interesar directamente a los países en desarrollo. De manera indirecta, la liberalización de ciertos sectores de servicios puede mejorar o reforzar la infraestructura nacional o comercial de un país. Por ejemplo, un país exportador de productos agrícolas puede beneficiarse de la liberalización del sector de los transportes, ya que ello le permitiría reducir los fletes y mejorar la entrada de sus productos en los mercados internacionales. Entre los sectores cuya liberalización podría indirectamente beneficiar a la economía de un país, se han presentado propuestas en materia de servicios de distribución [Nota 15], transporte marítimo y aéreo [Nota 16], telecomunicaciones [Nota 17] y servicios financieros [Nota 18]. En cuanto a los beneficios indirectos, todos los países destacan el papel clave que desempeñan los servicios financieros en la economía nacional, si bien insisten en la prudencia que se precisa para liberalizar este sector.

● Las propuestas horizontales: Respecto de las cuestiones horizontales, la más importante para los países en desarrollo es el movimiento de las personas físicas, que constituye el cuarto modo de suministro previsto en el AGCS. El modo 4 incluye, en particular, la situación en la que un trabajador se traslada temporalmente del país en el que reside para trabajar en otro país. Este modo es evidentemente primordial para los países en desarrollo que disponen de una mano de obra calificada importante, capaz de ofrecer servicios en otros mercados (ya sea en países desarrollados o no), lo que se refleja en algunas de las propuestas, en especial en la de la India [Nota 19]. Se trata evidentemente de una cuestión polémica para la mayor parte de los países, en particular para los países desarrollados, dadas las cuestiones relativas a la migración y a la presión que ejercen los sindicatos en estos países. Conviene, sin embargo, señalar, que los compromisos específicos que los países en desarrollo y los países desarrollados han contraído hasta ahora en este campo son, en términos generales, tan restrictivos los unos como los otros.

B. Las negociaciones en el marco de la AGCS

● La reglamentación nacional: la reglamentación nacional recoge, según el párrafo 4 del artículo VI del AGCS, las prescripciones y procedimientos en materia de títulos de calificación, las normas técnicas y las prescripciones en materia de licencias. Con respecto a estos tres campos, como para todos los demás, los gobiernos de los Estados miembros pueden reglamentar libremente para cumplir objetivos políticos legítimos. Si bien en el párrafo 4 del artículo VI del AGCS se reconoce el derecho a reglamentar del que gozan los miembros, también se requiere que la reglamentación nacional no tenga por objeto crear obstáculos innecesarios al comercio. Para ello, en dicho párrafo se encomienda al CCS que elabore las disciplinas relativas a la reglamentación nacional. Tras la entrada en vigor del AGCS, se realizó durante cuatro años una primera tentativa al respecto en el sector contable, tentativa que llevó a la adopción, en diciembre de 1998, de las disciplinas sobre la reglamentación nacional en el sector de la contabilidad [Nota 20]. Una vez finalizada esta experiencia sectorial, se prosiguieron los trabajos en el seno del Grupo de Trabajo sobre la Reglamentación Nacional (GTRN). Para ello, el grupo de trabajo orientó sus trabajos principalmente en dos direcciones: la aplicación horizontal de las disciplinas desarrolladas para el sector de la contabilidad a los servicios profesionales en su conjunto (abogados, arquitectos, ingenieros, etc.) y la consolidación de los principios jurídicos por los que se rigen estas disciplinas, a fin de darles valor universal. Con respecto al primer punto, las respuestas por parte de las distintas profesiones han sido relativamente positivas. Parece pues posible extender, sin demasiadas dificultades, a todos los servicios la aplicación de las disciplinas desarrolladas inicialmente para el sector contable. En cuanto al reforzamiento jurídico de las disciplinas, los debates en el seno del GTRN se centran en los siguientes dos aspectos esenciales: la transparencia (¿cómo asegurar la transparencia de la reglamentación nacional, sin que recaiga un peso desmesurado sobre los miembros?) y la prueba de la necesidad (¿cómo demostrar que una disposición es necesaria para lograr un objetivo político determinado?). El GTRN, en sus trabajos relativos a ambas cuestiones, ha enfrentado problemas de definición (la noción de objetivo legítimo, por ejemplo) y de alcance - interacción con los artículos XVI y XVII del AGCS sobre el acceso a los mercados y el trato nacional, por ejemplo. Estos problemas, además de la gran complejidad jurídica y práctica de los debates, explican la falta de avances significativos por parte del GTRN hasta el momento.

● Las negociaciones sobre las normas del AGCS: Estas negociaciones se han venido realizando desde la Ronda Uruguay en las tres esferas siguientes: las salvaguardias urgentes (artículo X), las subvenciones (artículo XV) y la contratación pública (artículo XIII). El AGCS no contiene ninguna disposición que pueda aplicarse a una de estas tres esferas. Los cinco años de debates sobre las disposiciones relativas a las medidas de salvaguardia urgentes, que se han venido celebrando en las reuniones del Grupo de Trabajo sobre las Normas del AGCS, no han llevado por el momento a ningún acuerdo. Algunos países en desarrollo miembros sostienen que el sector de servicios de sus países debe estar protegido contra la evolución imprevista de las circunstancias, que puede tener consecuencias negativas en sus economías, y que dicha protección sólo puede lograrse a través de un mecanismo de medidas de salvaguardia urgentes. Se ha prorrogado por tercera vez, hasta el 15 de marzo de 2002, la fecha límite para la conclusión de los debates. Además de las medidas de salvaguardia urgentes, el Grupo de Trabajo sobres las Normas del AGCS se ocupa, asimismo, de las subvenciones y de la contratación pública, si bien por el momento tan sólo se han realizado avances mínimos. Por diversos motivos, algunos países desarrollados hace tiempo que se muestran reacios ante el establecimiento de un mecanismo que permita la adopción de medidas de salvaguardia en el campo de los servicios e insisten en lo siguiente: las dificultades que plantea la aplicación práctica de dicho dispositivo; el aumento de la inestabilidad de los compromisos contraídos en materia de acceso a los mercados y de trato nacional; el doble empleo frente a los demás mecanismos del AGCS, etc. Se ha necesitado tiempo antes de que los defensores de dicho mecanismo presentaran propuestas constructivas. Finalmente, en marzo de 2000, los países de la ASEAN presentaron un texto en el que se detallan los distintos componentes posibles de un mecanismo horizontal de salvaguardias [Nota 21]. Por otro lado, los Estados Unidos presentaron recientemente contrapropuestas en las que se sugiere un enfoque sectorial de las salvaguardias [Nota 22], directamente vinculadas a los compromisos específicos de los miembros (enfoque parecido a la salvaguardia contenida en el Acuerdo sobre la Agricultura). Cabe destacar que países como la India y Pakistán, ambos importantes exportadores bajo el modo 4 (movimiento de personas físicas), han manifestado dudas con respecto a la posible aplicación de este tipo de medidas a los movimientos de mano de obra.

IV. La Cuarta Sesión de la Conferencia Ministerial de Doha y el Futuro de las Negociaciones

10. Las negociaciones sobre servicios distaron de ser el tema más polémico entre los temas que fueron debatidos en Doha (como la agricultura, los ADPIC y el acceso a los medicamentos, la aplicación o los temas de Singapur). Ello se debe a que las directrices establecidas para las negociaciones en este campo se adoptaron antes de la Conferencia Ministerial. La Declaración de dicha Conferencia sólo contiene un párrafo (par. 15) sobre los servicios. En él se reafirma que las negociaciones deben proseguirse con arreglo a las directrices y se exige que las peticiones iniciales en materia de compromisos específicos se preparen a más tardar el 30 de junio de 2002 y las ofertas iniciales se presenten hasta el 31 de marzo de 2003.

11. Desde el inicio de las negociaciones hace ya casi dos años, ciertos países en desarrollo, en particular los PMA, se han visto marginados del proceso. Para poner fin a esta situación, estos países deben analizar ahora sus intereses en las negociaciones a fin de participar en ellas de forma adecuada. Este análisis debe y puede dirigirse en varias direcciones. Uno de los aspectos es evidentemente la evaluación del comercio de servicios de conformidad con el artículo XIX (véase par. 6). Un grupo de países en desarrollo - entre los que figuran dos PMA [Nota 23] - destacó recientemente la importancia de esta cuestión e indicó que el proceso, tal como se ha dirigido hasta ahora, no era suficiente y que las negociaciones no debían proseguirse antes de que se finalice dicha evaluación.

12. Dada la falta de estadísticas precisas y fiables sobre el comercio de servicios en la mayor parte de los países, es probable, sin embargo, que este ejercicio vaya más lejos que lo que se ha realizado hasta el momento. El análisis debe pues, en nuestra opinión, completarse con los dos elementos siguientes: en primer lugar, determinar dentro de los compromisos específicos en los mercados de interés cuáles son los obstáculos que limitan de manera significativa las exportaciones de servicios del miembro. En este análisis se debería empezar por estudiar los sectores que presentan un gran potencial de exportación en el país miembro. En segundo lugar, el miembro debe asimismo tratar de identificar en sus propios compromisos específicos cuáles son las limitaciones al acceso a los mercados y al trato nacional que van en detrimento suyo y menoscaban su economía. Este análisis será crucial en las próximas etapas de la negociación, durante las cuales, cada miembro deberá presentar peticiones y ofertas a sus interlocutores económicos. Como ya lo han solicitado algunos países en desarrollo, sería conveniente que recibieran una mayor asistencia técnica y financiera a fin de que puedan preparar mejor esta etapa de las negociaciones.

13. Según lo previsto, el CCS se reúne cuatro días durante la semana del 3 de diciembre de 2001 para estudiar las propuestas recibidas hasta ahora, ya sea sobre cuestiones horizontales o sectoriales (véase par. 9). La próxima reunión está prevista en el mes de marzo de 2002 y en ella se hará balance de los progresos alcanzados en las negociaciones. Dados los problemas de participación antes mencionados, estas reuniones serán de suma importancia para los países en desarrollo.

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