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Note de synthèse
Décembre 2001
Dossier thématique : Agenda Post-Doha
l'Accord général sur le commerce des services de l'OMC (AGCS) : Portée et négociations
Le processus initial des négociations de l'AGCS
La quatrième session de la Conférence ministérielle de Doha et le futur des négociations
1. La présente note décrit de façon synthétique l'évolution des négociations dans le cadre de l'Accord général du commerce des services (AGCS), expose les étapes initiales de celles-ci, conformément à l'article XIX de l'Accord, et dresse un bref constat de la situation compte tenu des résultats de la quatrième session de la Conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui a eu lieu à Doha du 9 au 14 novembre dernier.
II. Le processus initial des négociations de l'AGCS
2. Les négociations ont lieu conformément aux dispositions de l'article XIX de l'AGCS concernant la libéralisation progressive. Celles-ci font partie du Programme incorporé, qui comprend les questions qui n'ont pas été résolues lors des négociations du Cycle d'Uruguay, ainsi que des mandats de négociation généraux contenus dans des accords spécifiques, tels l'Accord sur l'Agriculture et l'AGCS, qui prévoient de commencer les négociations prescrites au plus tard le premier janvier 2000 [Note 1].
3. Certains membres souhaitaient initialement que les négociations sur les services et l'agriculture soient menées au même rythme. Dans les faits, les négociations sur les services ont davantage progressé que celles sur l'agriculture, les pays exportateurs de produits agricoles ayant renoncé à exiger une stricte correspondance entre le calendrier des deux négociations. Les négociations sur les services sont ainsi devenues indirectement le moteur tant des débats sur l'agriculture que des négociations sur l'adoption d'un nouveau programme de travail élargi à l'OMC qui ont culminé à Doha.
4. Tous les membres de l'OMC ont pris des engagements spécifiques en matière de commerce des services. Conformément aux dispositions de l'article XIX de l'AGCS, ces engagements spécifiques ont été négociés durant le Cycle d'Uruguay ou durant les négociations additionnelles conduites depuis lors dans certains secteurs ou encore durant la procédure d'accession pour les membres les plus récents. Les négociations de ces engagements spécifiques ont permis à tous les membres de moduler leur niveau d'obligation quant aux secteurs couverts, aux modes de fourniture des services concernés [Note 2], et dans chaque cas quant aux limitations à l'accès au marché et au traitement national qui restent en place. Dans le cadre de ces négociations, l'article IV de l'AGCS dispose que les membres prennent des engagements spécifiques pour faciliter la participation des pays en développement au commerce mondial. Ces engagements spécifiques se rapportent au renforcement de la capacité nationale des pays en développement de fournir des services ou encore à la libéralisation de l'accès aux marchés dans les secteurs et pour les modes de fourniture qui intéressent les pays en développement du point de vue de leurs exportations. L'article IV accorde une priorité spéciale aux pays les moins avancés (PMA).
5. Les négociations sur les services prévues par l'article XIX de l'AGCS ont un mandat large. Cet article énonce que les négociations doivent être conduites en vue d'élever progressivement le niveau de libéralisation. Ce processus a pour but de promouvoir les intérêts de tous les participants et d'assurer un équilibre global de leurs droits et obligations. L'article XIX dispose également que le processus de libéralisation doit respecter les objectifs de politique nationale, le niveau de développement des membres de l'OMC, tant d'une manière globale que dans les différents secteurs. Il accorde en outre aux pays en développement une flexibilité appropriée « pour qu'ils puissent ouvrir moins de secteurs, libéraliser moins de types de transactions » et « élargir progressivement l'accès à leurs marchés » selon leur degré de développement.
6. Lignes directrices et procédures pour les négociations. Selon l'article XIX, le Conseil du commerce des services (CCS) doit adopter, dans un premier temps, des lignes directrices et des procédures afin d'organiser les négociations. Le CCS a atteint cet objectif le 29 mars 2001 [Note 3] lorsqu'il a adopté un document contenant les lignes directrices et procédures pour les prochaines négociations [Note 4], dont il convient de relever les points suivants :
(a) Objectifs et principes : Les négociations doivent avoir lieu conformément aux objectifs et principes du préambule de l'AGCS et de l'article IV, et selon les prescriptions de l'article XIX (voir paragraphe 5 ci-dessus). De plus, les pays les moins avancés se verront accorder une priorité spéciale (art. IV.3).
(b) Portée : Les négociations s'étendent à tous les secteurs et modes de fourniture, mais une attention spéciale sera prêtée aux secteurs et aux modes de fourniture qui intéressent les pays en développement du point de vue des exportations. Des aspects horizontaux seront également pris en compte, y compris les exceptions à la clause NPF, les mesures de sauvegardes d'urgence (art. X), les marchés publics (art. XIII) et les subventions (art. XV).
(c) Modalités et procédures : Celles-ci contiennent les aspects suivants :
i. Les négociations seront menées dans le cadre de sessions extraordinaires du CCS, d'une façon transparente et ouverte à tous les membres ;
ii. La principale méthode de négociation sera la présentation d'offres et de demandes, aux niveaux bilatéral, plurilatéral ou multilatéral ;
iii. La libéralisation autonome sera prise en compte et un crédit sera accordé à cet effet dans les négociations ;
iv. Les pays en développement se verront accorder une flexibilité appropriée, c'est-à-dire la possibilité de libéraliser moins de secteurs et de transactions, ainsi que d'imposer des conditions d'accès à leurs marchés, afin de promouvoir leur développement ;
v. L'évaluation du commerce des services déjà entreprise sera poursuivie et ses résultats seront pris en compte. Rappelons que l'article XIX prévoit que le CCS effectue pour chaque série de négociations une évaluation du commerce des services, tant d'une manière globale que dans les différents secteurs, en se référant aux objectifs de l'AGCS, y compris la participation croissante des pays en développement. Depuis 1998, le Secrétariat de l'OMC a produit pour cela 17 notes sectorielles [Note 5] analysant l'évolution des échanges en vue de préparer le terrain pour les négociations lancées en 2000. Il convient de noter également que l'évaluation du commerce des services a été considérée comme l'un des points permanents de l'ordre du jour des sessions spéciales du CCS.
III. Le cadre des négociations
7. Parallèlement aux discussions sur les lignes directrices et les procédures pour les négociations, le CCS a également développé des lignes directrices pour l'établissement des listes d'engagements spécifiques dans le cadre de l'AGCS [Note 6]. Ces dernières se basent sur les procédures utilisées lors du Cycle d'Uruguay [Note 7] et sur l'expérience acquise au cours des négociations additionnelles conduites depuis lors dans certains secteurs - services financiers, télécommunications de base, transport maritime, etc. Le document qui contient les lignes directrices explique comment les engagements spécifiques devraient être présentés dans les listes. Afin que ces dernières soient précises et claires, il décrit de façon détaillée les éléments à y faire figurer. De plus, le document indique aux membres comment établir les listes et pour leur faciliter la tâche contient en annexe toute une série de documents pertinents pour l'établissement de celles-ci (notes des différents groupes de travail donnant des détails sur l'établissement des listes pour certains secteurs tels que les télécommunications de base ou encore les services comptables par exemple). Toutes ces explications sont illustrées par des exemples précis.
8. Ces lignes directrices et procédures adoptées par le CCS devront être analysées attentivement par tous les pays en développement et spécialement ceux qui ont accédé à l'OMC après le Cycle d'Uruguay. La maîtrise de la technique de préparation et d'interprétation des listes d'engagements constituent indéniablement pour tout membre un atout majeur dans les négociations en cours. Le caractère abstrait et le haut niveau de sophistication de l'outil juridique que représentent les listes d'engagements spécifiques ne rend cependant pas cette maîtrise accessible au premier venu. Dans la mesure où les listes d'engagements vont maintenant constituer le cSur de la négociation sur les services, il est absolument essentiel que tous les pays en développement se mettent à niveau dans ce domaine.
9. Depuis l'adoption des lignes directrices pour les négociations (S/L/93) et pour l'établissement des listes d'engagements spécifiques (S/L/92) en mars dernier, les travaux du CCS se concentrent sur le contenu des négociations à proprement parler. Les membres ont présenté un nombre important de propositions, aussi bien sur des questions horizontales que sectorielles. La grande majorité de ces propositions a été faite par des pays développés et la participation des PMA est demeurée très faible [Note 8]. Il convient d'analyser successivement les propositions sectorielles et horizontales.
· Les propositions sectorielles : La libéralisation sectorielle peut intéresser les pays en développement de façon directe ou indirecte. Directement, pour les secteurs dans lesquels un pays a un avantage comparatif découlant de ses ressources naturelles ou d'autres caractéristiques nationales. Parmi les secteurs mentionnés dans les propositions présentées, qui sont au nombre de vingt environ, cela peut être le cas du tourisme [Note 9], de l'énergie [Note 10], des services informatiques [Note 11], des télécommunications [Note 12], de la construction [Note 13] ou des services professionnels [Note 14]. Indirectement, la libéralisation de certains secteurs des services peut améliorer ou renforcer l'infrastructure nationale ou commerciale du pays. Par exemple, un pays exportateur de produits agricoles peut bénéficier de la libéralisation du secteur des transports, qui lui permettrait de réduire ses coûts de fret et d'améliorer la mise sur le marché international de ses produits. Parmi les secteurs dont la libéralisation peut indirectement bénéficier à l'économie d'un pays, des propositions ont été faites en matière de services de distribution [Note 15], de transport maritime et aérien [Note 16], de télécommunications [Note 17] et de services financiers [Note 18]. A propos de ce dernier, tous les pays soulignent le rôle clé des services financiers dans l'économie nationale, tout en soulignant la grande prudence dont il convient de faire preuve pour leur libéralisation.
· Les propositions horizontales : En ce qui concerne les questions horizontales, la plus importante pour les pays en développement est le mouvement des personnes physiques, qui constitue le quatrième mode de fourniture de services envisagé par l'AGCS. Ce mode 4 couvre notamment la situation où un travailleur quitte temporairement son pays de résidence pour travailler dans un autre pays. Ce mode est évidemment primordial pour les pays en développement disposant d'une main d'Suvre qualifiée importante capable de fournir des services dans d'autres marchés (pays développés ou non), ce qui est reflété dans certaines des propositions, et plus particulièrement dans celle de l'Inde [Note 19]. Il s'agit bien sûr d'un sujet controversé du point de vue de la plupart des pays, et notamment des pays développés, du fait des questions liées aux problèmes migratoires et de la pression qu'exercent les syndicats dans ces pays. Il convient cependant de noter pour être tout à fait juste, que les engagements spécifiques pris jusqu'à présent par les pays en développement et les pays développés sont en général aussi restrictifs les uns que les autres dans ce domaine.
B) Les Négociations dans le cadre de l'AGCS
· La réglementation intérieure : La réglementation intérieure est définie par l'AGCS (article VI.4) comme couvrant les prescriptions et procédures en matière de qualification, les normes techniques, et les prescriptions et procédures en matière d'agrément. Dans ces trois domaines comme dans tous les autres, les gouvernements des membres restent libres de réglementer en vue d'atteindre des objectifs politiques légitimes. Le paragraphe 4 de l'article VI de l'AGCS dispose toutefois que la réglementation intérieure d'un membre ne saurait être plus contraignante que nécessaire pour atteindre ces objectifs politiques légitimes. A cette fin, ce paragraphe donne mandat au CCS de développer des disciplines sur la réglementation intérieure. Un premier essai en la matière a été conduit dans le secteur comptable durant les quatre années qui ont suivi l'entrée en vigueur de l'AGCS, essai qui a conduit à l'adoption en décembre 1998 des disciplines relatives à la réglementation intérieure dans le secteur des services comptables [Note 20]. Après cette expérience sectorielle, les travaux se sont poursuivis, de façon horizontale cette fois, au sein du Groupe de travail de la réglementation intérieure (GTRI). A cette fin, le groupe de travail a orienté ses travaux dans deux directions principales : l'applicabilité horizontale des disciplines développées pour le secteur comptable à l'ensemble des services professionnels (avocats, architectes, ingénieurs, etc.), et l'approfondissement juridique des principes qui sous-tendent ces disciplines en vue de leur donner une valeur universelle. Sur le premier point, les réponses des différentes professions consultées par les membres ont été assez positives. Il semble donc possible d'étendre sans grande difficulté à tous les services professionnels l'application des disciplines développées initialement pour le secteur comptable. Concernant l'approfondissement juridique des disciplines, les discussions au sein du GTRI se focalisent sur deux aspects principaux : la transparence (comment assurer la transparence de la réglementation intérieure, sans faire peser un poids administratif démesuré sur les membres ?) et le test de nécessité (comment prouver qu'une disposition est nécessaire pour atteindre un objectif politique donné ?). Dans ses travaux sur ces deux aspects, le GTRI a notamment rencontré des problèmes de définition (notion d'objectif légitime par exemple) et de portée - interaction avec les articles XVI et XVII de l'AGCS sur l'accès au marché et le traitement national par exemple. Ajoutés à la grande complexité juridique et pratique des discussions, ces problèmes expliquent la faiblesse des progrès réalisés jusqu'ici par le GTRI.
· Les négociations sur les règles de l'AGCS : Ces négociations concernent, depuis la fin du Cycle d'Uruguay, les trois domaines suivantsÊ: les mesures de sauvegarde d'urgence (article X de l'AGCS), les subventions (article XV) et les marchés publics (article XIII). L'AGCS ne contient aucune disposition applicable dans ces trois domaines. Les cinq années de discussions sur les mesures de sauvegarde d'urgence au sein du Groupe de travail des règles de l'AGCS n'ont abouti à aucun accord pour le moment. Quelques pays en développement membres considèrent que leur secteur des services a besoin d'être protégé de l'évolution imprévue des circonstances, qui pourraient avoir des conséquences négatives sur leurs économies, et que cela ne peut être garanti que par un mécanisme de mesures de sauvegarde d'urgence. La date limite de clôture de ces débats a été reportée pour la troisième fois, cette fois-ci jusqu'au 15 mars 2002. Outre les mesures de sauvegarde d'urgence, le Groupe de travail des règles de l'AGCS doit aussi traiter des questions liées aux subventions et aux marchés publics, pour lesquelles aucun progrès n'a été réalisé jusqu'ici. Pour différentes raisons, certains pays développés se sont longtemps montrés réticents face à la mise en place d'un mécanisme permettant la prise de mesures de sauvegardes dans le domaine des servicesÊ: difficulté d'application pratique d'un tel dispositif, instabilité accrue des engagements pris en matière d'accès au marché et de traitement national, double emploi avec d'autres mécanismes de l'AGCS, etc. Des propositions constructives de la part des promoteurs d'un tel mécanisme ont été très longues à venir. En mars 2000, les pays de l'ANASE (Association des nations de l'Asie du Sud-Est) ont finalement présenté un texte détaillant les différentes composantes possibles d'un mécanisme horizontal de sauvegarde [Note 21]. Le texte de l'ANASE a focalisé toutes les discussions du groupe de travail depuis lors. Plus récemment, les Etats Unis ont présenté des contre-propositions suggérant une approche sectorielle des sauvegardes [Note 22] directement liée aux engagements spécifiques des membres (ressemblant à la sauvegarde dans l'Accord sur l'agriculture). L'Inde et le Pakistan, exportateurs potentiels sous le mode 4 (mouvement de personnes physiques) ont émis des doutes quant à la possible application de ce type de mesures aux mouvements de main d'Suvre.
IV. La quatrième session de la Conférence ministérielle de Doha et le futur des négociations
10. Les négociations sur les services n'ont pas été, et de loin, le sujet le plus controversé parmi tous ceux qui ont été discutés à Doha (entre autres, l'agriculture, les ADPIC et l'accès aux médicaments, la mise en Suvre, ou les thèmes de Singapore). Cela vient du fait que les lignes directrices pour les négociations dans ce domaine avaient été adoptées auparavant. La Déclaration ministérielle ne contient qu'un seul paragraphe (para 15) sur les services. Celui-ci réaffirme que les négociations doivent se poursuivre sur la base des lignes directrices et exige que les demandes initiales d'engagements spécifiques soient présentées au plus tard le 30 juin 2002 et les offres initiales le 31 mars 2003.
11. Depuis le début des négociations il y a presque deux ans, certains pays en développement, et en particulier les PMA, ont été marginalisés dans le processus. Pour mettre un terme à cette situation, il s'agit aujourd'hui pour eux d'analyser leurs intérêts dans les négociations, afin de pouvoir y participer de façon appropriée. Cette analyse peut et doit être menée dans plusieurs directions. Un premier aspect est évidemment l'évaluation du commerce des services en vertu de l'Article XIX (voir para 6). Un groupe de pays en développement - parmi lesquels deux PMA [Note 23] - a récemment souligné l'importance de cette question, en indiquant que le processus tel qu'il a été mené jusqu'à présent n'était pas suffisant et que les négociations ne devaient pas se poursuivre avant la finalisation de cette évaluation.
12. En l'absence de statistiques précises et fiables sur le commerce des services dans la plupart des pays, il est cependant peu probable que cet exercice puisse aller beaucoup plus loin que ce qui a déjà été fait jusqu'ici. L'analyse doit donc, à notre sens, être complétée par deux éléments majeurs. Tout d'abord identifier dans les engagements spécifiques des marchés cibles les obstacles qui limitent de façon significative les exportations de services du membre. Cette analyse devrait commencer par les secteurs qui présentent dans le pays membre un fort potentiel d'exportation. Dans un deuxième temps, le membre a également intérêt à chercher à identifier dans ses propres engagements spécifiques les limitations à l'accès au marché et au traitement national qui jouent à son désavantage et font donc le propre malheur de son économie. Cette analyse sera cruciale pour les prochaines étapes de la négociation au cours desquelles chaque membre sera amené à présenter des demandes et des offres à ses partenaires économiques. Comme un certain nombre de pays en développement l'ont déjà demandé, une assistance technique et financière accrue devrait pouvoir être obtenue pour mieux se préparer à cette partie de la négociation.
13. Il est prévu que le CCS se réunisse pendant quatre jours durant la semaine du 3 décembre 2001 afin de considérer les propositions reçues jusqu'à ce jour, aussi bien sur les questions horizontales que sectorielles (voir para 9). La réunion suivante est prévue au mois de mars 2002 pour faire le point sur les progrès des négociations. Etant donnés les problèmes de participation déjà signalés ci-dessus, ces réunions s'annoncent d'une grande importance pour les pays en développement.
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Note 1 : Un an après l'entrée en vigueur des Accords de Marrakech (1995) instituant l'OMC et compilant les résultats du Cycle d'Uruguay, les membres de l'Organisation, conscients du fait que beaucoup d'éléments du système commercial multilatéral devaient encore être négociés, discutés ou améliorés ont décidé qu'il convenait de structurer et de planifier de façon plus rigoureuse les activités de l'Organisation. Ce programme constitue le Programme incorporé ou Built-in Agenda. Voir la Brève Note informative de l'ACICI sur le Programme incorporé de l'OMC, 28 juillet 2000, disponible sur le site web de l'ACICI. (retour texte)
Note 2: En effet, cet accord distingue la fourniture transfrontalière («Êmode 1Ê»), la consommation à l'étranger (« mode 2 »), la présence commerciale («Êmode 3Ê») et le mouvement de personnes physiques (« mode 4 »). (retour texte)
Note 3 : Voir document S/L/93. (retour texte)
Note 4 : Les lignes directrices qui ont été adoptées ressemblent fortement à la proposition d'un groupe de pays en développement, le G-24 : L'Argentine, le Brésil, Cuba, El Salvador, le Honduras, l'Inde, l'Indonésie, la Malaisie, le Mexique, le Nicaragua, le Pakistan, le Panama, le Paraguay, les Philippines, la République Dominicaine, le Sri Lanka, la Thaïlande, l'Uruguay, les membres de la Communauté andine (la Bolivie, la Colombie, l'Equateur, le Pérou et le Venezuela) et le Guatemala. La proposition était soutenue également par le Groupe africain et les membres du CARICOM. (retour texte)
Note 5 : Contenues dans les documents S/C/W/37/38/39/40/43/44/45/46/47/49/50/51/52/59/60 /61/62. Le document S/C/W/65, daté du 6 novembre 1998, regroupe l'ensemble de ces notes. (retour texte)
Note 6 : Voir document S/L/92 de l'OMC, du 28 mars 2001. (retour texte)
Note 7: Voir documents MTN.GNS/W/164 et 164/Add1 de 1993. Ces documents ne se trouvent pas sur le site web de l'OMC mais sont cités dans le document S/L/92 en tant que premières lignes directrices élaborées par le Secrétariat de l'OMC en ce qui concerne le dépôt de listes d'engagements. (retour texte)
Note 8 : Une des propositions impliquant des PMA est celle communiquée par Cuba, Haïti, l'Inde, le Kenya, l'Ouganda, le Pakistan, le Pérou, la République Dominicaine, le Venezuela et le ZimbabweÊ: S/CSS/W/114. (retour texte)
Note 9 : Voir documents S/CSS/W/107 (Bolivie, Equateur, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panama République Dominicaine) et S/CSS/W/109 (Kenya). (retour texte)
Note 10 : Voir documents S/CSS/W/69 du Venezuela et S/CSS/W/88 du Chili. (retour texte)
Note 11 : Voir document S/CSS/W/95 (MERCOSUR). L'avantage de l'Inde dans ce domaine est largement reconnu, mais ce pays n'a pas encore présenté de proposition. (retour texte)
Note 12 : Voir documents S/CSS/W/88 (Chili). (retour texte)
Note 13 : Voir documents S/CSS/W/109 (Kenya), S/CSS/W/88 (Chili) et S/CSS/W/113 (Brésil). (retour texte)
Note 14 : Voir documents S/CSS/W/98 (Colombie), S/CSS/W/109 (Kenya) et S/CSS/W/88 (Chili). (retour texte)
Note 15 : Voir documents S/CSS/W/80 (MERCOSUR) et S/CSS/W/88 (Chili). (retour texte)
Note 16 : Voir document S/CSS/W/88 (Chili). (retour texte)
Note 17 : Voir document S/CSS/W/119 (Colombie). (retour texte)
Note 18 : Voir documents S/CSS/W/96 (Colombie) et S/CSS/W/109 (Kenya). (retour texte)
Note 19 : Voir documents S/CSS/W/12 (Inde), C/CSS/W/88 (Chili), C/CSS/W/109 (Kenya) et C/SCS/W/97 (Colombie). (retour texte)
Note 20 : Document S/L/64 adopté le 14 décembre 1998. (retour texte)
Note 21 : Document S/WPGR/W/30 du 14 mars 2000. (retour texte)
Note 22 : Document S/WPRG/W/37 du 2 octobre 2001. (retour texte)
Note 23 : Voir document : S/CSS/W/114 (Cuba, Haïti, Inde, Kenya, Ouganda, Pakistan, Pérou, République Dominicaine, Venezuela et Zimbabwe). (retour texte)
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