I. Introducción

1. En respuesta a las solicitudes de algunos países menos favorecidos (PMF) y en el marco de la serie de proyectos de asistencia que la ACICI está realizando actualmente, se celebró el 6 de noviembre de 2000 un seminario sobre los desafíos del Acuerdo sobre Valoración en Aduana (AVA) para los PMF. Este seminario se organizó en colaboración con la Organización Mundial del Comercio, la Organización Mundial de Aduanas y el Banco Mundial. La Société Générale de Surveillance patrocinó la participación de funcionarios de aduanas de diferentes países africanos.

2. Las sesiones formales abarcaron los aspectos siguientes:

· presentación general del AVA desde el punto de vista de algunos PMF

· cuestiones relativas a la administración en aduana

· formación y asistencia técnica: coherencia y cooperación

· estudios de casos sobre la aplicación del AVA

· presentación, durante el almuerzo, del Sr. Remo Moretta, Presidente del Comité de Valoración en Aduana

· Mesa Redonda sobre los desafíos del AVA para los PMF.

II. Presentación general del AVA desde el punto de vista de algunos PMF

3. Los oradores destacaron los siguientes puntos principales:

· tratándose de un acuerdo multilateral, el punto central es, naturalmente, el comercio, en particular la facilitación del mismo y la autoevaluación;

· para los importadores, el AVA ha llevado a la previsibilidad de los precios y de los procedimientos, a procesos de apelación más transparentes y a un despacho más rápido de las mercancías, bajo ciertas garantías, antes de que se determine el valor final de las mismas;

· a través del AVA, las administraciones aduaneras han perdido el control "privilegiado" del que gozaban, que a menudo se basaba en precios de referencia;

· los PMF requieren una asistencia técnica considerable para aplicar las disposiciones del Acuerdo, así como para realizar la modernización de los sistemas informáticos;

· en un reciente informe del Banco Mundial se indicaba que la tercera parte del comercio internacional se efectúa entre empresas afiliadas, es decir que son menos evidentes las condiciones de plena competencia de las transacciones realizadas normalmente en un mercado abierto. Esta falta de transparencia puede despertar dudas en cuanto a los datos disponibles para el cálculo del valor de transacción de las mercancías importadas, lo que plantea un serio problema para los PMF que desde el punto de vista fiscal, dependen en gran medida de los ingresos aduaneros;

· la aplicación de las disposiciones del AVA está estrechamente vinculada a la reforma aduanera.

III. Cuestiones relativas a la administración aduanera

4. Los puntos más destacados, abordados por la representante de la Organización Mundial de Aduanas, fueron los siguientes:

· es sabido que en ciertos casos, las administraciones aduaneras ignoran que sus gobiernos han aceptado adherirse a las obligaciones del AVA hasta el momento en que deben aplicarlo.

· a partir de ese momento, las administraciones aduaneras deben planificar la aplicación del Acuerdo en un período de transición de cinco años. Es esencial establecer una estrategia de gran alcance, que prevea la creación de un equipo encargado de la aplicación de las disposiciones del Acuerdo y en el que participen todas las partes, incluido el sector privado;

· el énfasis que tradicionalmente se ha dado al control debe tender hacia un proceso más equilibrado de facilitación / control. La falta de "autoridad" implícita en este proceso puede plantear problemas a los administradores;

· la pérdida de ingresos puede ser fuente de preocupación (para ciertos PMF, los derechos de aduana equivalen a más del 60% del total de los ingresos). Sin embargo, una encuesta informal realizada por la OMA parece indicar que, en términos generales, el AVA no ha entrañado la pérdida de ingresos y que tan sólo en algunos casos particulares se han observado variaciones;

· se apoya en cierta medida el establecimiento de bases de datos sobre valores como instrumentos de evaluación de riesgos, si bien la utilización de dichas bases de datos, como medio de recopilar precios de referencia o valores mínimos, es contraria a las disposiciones del AVA;

· debe modificarse la condición "intocable" de la que gozan los importadores en ciertos PMF, cuando se trata de poner en duda el valor de las mercancías importadas;

· el recurso a las sociedades de inspección previa a la expedición debe considerarse una medida provisional;

· la participación de los Miembros de la OMC en el Comité Técnico de Valoración en Aduana de la OMA es positiva, así como el establecimiento de acuerdos bilaterales;

· convendría solicitar asistencia técnica.

5. Los puntos centrales presentados por el representante de la Société Genérale de Surveillance fueron los siguientes:

· antes de que se adoptara el AVA, la tarea de las administraciones aduaneras era más sencilla, ya que podían rechazar los valores declarados si éstos se situaban por debajo de los valores del mercado de exportación o de los valores nocionales, es decir que resultaba más fácil proteger los ingresos, sobre todo en los casos que necesitaban los servicios de sociedades de inspección previa a la expedición;

· actualmente, dado el amplio abanico de factores que han de tenerse en cuenta para valorar las mercancías, con arreglo a lo dispuesto en el AVA, dicha valoración es difícil de realizar antes del despacho de las mercancías, si bien ésta se efectúa bajo ciertas garantías; de ahí que los casos de fraude se detecten con dificultad;

· un sistema de verificación de precios que incluya un programa de análisis de riesgos es un enfoque que puede resultar eficaz a medio plazo. Esto requiere una base de datos sobre valores, a fin de que pueda realizarse una comparación rápida y efectiva que facilite la verificación de los valores mediante fuentes procedentes tanto del exportador como del importador. Todo ello requiere la modernización de los sistemas informáticos y el desarrollo de conocimientos técnicos especializados;

· los programas de análisis de riesgos permiten identificar a los importadores de bajo riesgo que cumplen las normas y ayudan a escoger los procedimientos más adecuados para efectuar las auditorías posteriores a la entrada de las mercancías; el sector privado puede prestar asistencia poniendo a disposición de los países receptores sistemas que incluyan la transferencia de tecnología, así como conocimientos técnicos especializados;

· cuando un sistema de declaración previa a la entrada de las mercancías no puede establecerse, los procedimientos pueden permitir que se "eche un segundo vistazo" a los valores antes del despacho final de las mercancías; a menudo, los PMF necesitan con urgencia los ingresos aduaneros; por otra parte, los procedimientos de auditoría posterior a la entrada de las mercancías resultan difíciles de aplicar;

· el fraude y la ignorancia de los requisitos son realidades comerciales y por ese motivo, los acuerdos que brindan protección a los ingresos son de gran importancia para los PMF, siempre y cuando sean conformes a las disposiciones del AVA.

6. Los puntos esenciales que se desprendieron del debate general fueron los siguientes:

· la evaluación y la reforma de la administración aduanera deberían estar estrechamente vinculadas;

· la transición a los valores de transacción debería acompañarse de un cambio en la cultura aduanera - pasando de un proceso de control rígido a un enfoque que facilite en mayor medida el comercio - basado en parte en garantías y en una auditoría posterior al despacho de las mercancías;

· no debería contarse con las bases de datos como fuente principal de información de lucha contra el fraude.

· sería conveniente consultar a la OMA sobre las nuevas técnicas de investigación;

· sin embargo, gran número de PMF se basan en los valores mínimos para proteger sus ingresos.

IV. Formación y asistencia técnica: coherencia y cooperación

7. Los puntos principales señalados por los oradores fueron los siguientes:

· la supervisión realizada por el Comité de Valoración en Aduana y por el Comité Técnico de Valoración en Aduana de la OMA ha sido de gran importancia. La labor efectuada por ambos Comités ha sido significativa y debe seguir realizándose, si bien se puso de manifiesto la necesidad de una mayor coordinación y se sugirió una participación más activa por parte del Comité de Valoración en Aduana;

· es de vital importancia que la cooperación técnica:

 

- esté impulsada por la demanda, que se apoye en un análisis de las necesidades de cada PMF y que exista un claro compromiso por parte del país receptor. Lo ideal sería que los demás departamentos del gobierno, además de las oficinas de aduanas, mostraran, asimismo, su compromiso;

- se base en la cooperación y coordinación entre donantes; existen numerosos ejemplos de duplicación de la asistencia y de falta de transparencia;

- se acompañe de una supervisión eficaz a posteriori de las actividades de asistencia técnica, lo que puede ayudar a mejorar los procedimientos;

· se recalcó la importancia de que la asistencia técnica se preste a largo plazo y de que se asigne personal en dos direcciones: por un lado, enviar expertos a los PMF y por el otro, enviar empleados locales a los países donantes. Se destacó, asimismo, la importancia de invertir en tecnología de la información y en una reforma más amplia de las administraciones aduaneras;

· el Banco Mundial podría proporcionar créditos y préstamos en condiciones favorables a aquellos países que muestren un claro compromiso en favor de la reforma. El representante del Banco Mundial expresó su deseo de que se elimine la protección implícita de ciertos procedimientos relativos a la valoración en aduana y de que se aplique el AVA, lo que permitiría impulsar las exportaciones; todo ello debería repercutir positivamente en la reforma estructural y en el crecimiento económico;

· la asistencia bilateral, elemento esencial, está ampliamente desarrollada, si bien se requiere mayor coordinación;

· se abordó la posibilidad de que el sector privado prestara asistencia; ciertas compañías internacionales podrían ver ventajas en ayudar a los PMF a desarrollar sistemas de valoración efectivos y existe además la posibilidad de que proporcionen a los PMF equipo y programas de tecnología de la información, así como formación a los funcionarios de aduanas.

8. Los puntos principales relativos al debate general fueron los siguientes:

· la formación debería realizarse a largo plazo, aunque de ese modo la asistencia se vería limitada a un número más restringido de países;

· es esencial efectuar una consulta plena con los receptores antes de iniciar un programa.

· varios PMF siguen teniendo sus dudas en cuanto a las ventajas que les brinda el AVA.

· sería útil que el Banco Mundial considerara la concesión de donaciones en lugar de préstamos o que siguiera avanzando en el sentido de la condonación de la deuda, dada la carga que ésta representa para los PMF.

V. Estudios de casos sobre la aplicación del AVA

9. Los puntos más destacados enunciados por el representante de Madagascar fueron los enumerados a continuación:

· el 60% de los ingresos del gobierno proceden de los derechos de aduana y es fundamental mantener los niveles fiscales actuales. Sin embargo, se está considerando el reestablecimiento del equilibrio de los ingresos, exceptuando los derechos de aduana;

· se ha elaborado un proyecto de nueva legislación y nuevas reglamentaciones subordinadas, aunque éste ha sido realizado por un equipo ad hoc a medio tiempo, lo cual ha retrasado su elaboración;

· la traducción de todos los documentos a los dos idiomas oficiales del país plantea un problema adicional;

· la dificultad principal reside, sin embargo, en la necesidad de formar a funcionarios de aduanas muy reaccionarios; la OMC y la OMA han tomado parte en esa labor y ha sido de gran utilidad la asistencia prestada por la UE y la UNCTAD, si bien queda todavía mucho por hacer;

· se espera poder establecer un sistema regional de intercambio de informaciones.

10. Los puntos principales presentados por el representante del Senegal fueron los siguientes:

· el 50% de los ingresos del gobierno procede de los derechos de aduana, los cuales requieren protección. Ciertos bienes plantean verdaderos problemas de valoración, como los automóviles de segunda mano, los muebles o los electrodomésticos;

· gran número de importadores mantienen un vago registro, de modo que es prácticamente imposible realizar las auditorías. El trueque es, asimismo, una base común de intercambio comercial, dado que numerosas transacciones se efectúan entre filiales de compañías asociadas, lo cual plantea un problema adicional en términos de valoración;

· el representante del Senegal expresa la voluntad de su gobierno de aplicar el AVA, aunque se temen en gran medida las repercusiones de dicha aplicación en los ingresos. Se ha aceptado el principio de facilitación del comercio, pero se requiere mucha asistencia, en particular en relación con la formación del personal y los equipos de tecnología de la información.

11. El representante de Bolivia resaltó los puntos siguientes:

· el país ha iniciado una amplia reestructuración del servicio de aduanas, incluida la sustitución de todos los funcionarios principales de la estructura precedente y el reclutamiento de jueces y policías especializados. Este proceso ha costado US$ 35 millones. Hasta ahora, el resultado es alentador, dado que los ingresos, elemento de suma importancia, no han disminuido;

· se sigue necesitando asistencia técnica para el desarrollo de la nueva legislación, la formación de personal especializado y el sistema informático.

12. El representante de Malí abordó los siguientes aspectos:

· se acepta la necesidad de una reforma económica y de un ajuste estructural, pero por el momento es imprescindible poder garantizar la recaudación de los ingresos aduaneros;

· los fundamentos industriales son frágiles - el dumping plantea un problema - de modo que es importante mantener un control riguroso en la aduana;

· se apoya la cooperación regional a nivel de los controles aduaneros;

· existe una falta de reglamentaciones a nivel mercantil y contable, lo que dificulta la verificación del valor de las mercancías importadas;

· se está elaborando una legislación compatible con las disposiciones del AVA y una base de datos;

· se requiere, por otra parte, mayor asistencia técnica.

VI. Presentación durante el almuerzo del Sr. Remo Moretta

13. Los puntos más destacados de la presentación del Sr. Remo Moretta, Presidente del Comité de Valoración en Aduana, fueron que la labor de coordinación y de prestación de asistencia técnica de dicho Comité ha sido satisfactoria y que conviene proseguirla. Debe prestarse particular atención a la coherencia y coordinación entre las demás organizaciones que trabajan en esa esfera. Podría, asimismo, ser útil organizar un simposio a principios de 2001. Las duplicaciones entre los donantes han sido inevitables pero no necesariamente negativas, si bien se requiere una mayor coordinación entre los mismos. Está generalmente aceptado que la asistencia técnica debe estar impulsada por la demanda y que la labor del Comité de Valoración en Aduana ha sido considerable en cuanto a la evaluación global de las necesidades de los PMF. Según el Sr. Moretta, las prioridades relativas a la concesión de fondos son puntos sensibles e importantes.

VII. Mesa Redonda sobre los desafíos que plantea la aplicación del AVA para los PMF

14. Los puntos centrales que se abordaron en la Mesa Redonda fueron los siguientes:

· es preciso mejorar la coherencia y la coordinación entre los donantes. La labor del Comité de Valoración en Aduana ha sido satisfactoria, aunque éste podría desempeñar un papel más destacado. Se reconoció, sin embargo, que resulta difícil realizar una evaluación completa de las necesidades de los receptores. Es un hecho que ciertos PMF carecen de suficiente motivación económica y política para beneficiarse de la asistencia técnica;

· la OMA está realizando, asimismo, una excelente labor, en particular mediante la adopción de un enfoque modular revisado relativo a la formación (módulos de formación básica, intermediaria, de altos directivos, enseñanza a distancia mediante CD-Rom y módulos de formación posterior a la aplicación). En opinión de algunos, sería conveniente que la OMA trabajara más de cerca con otras organizaciones;

· en cuanto a las repercusiones de la aplicación del AVA en los ingresos de los PMF, existen serias dudas por parte de diferentes participantes en cuanto a la encuesta de la OMA según la cual, en términos generales, no se han observado pérdidas a nivel de los ingresos;

· convendría racionalizar la cooperación técnica y que ésta se prestara en períodos más largos. La asignación de personal durante un año a una unidad de valoración en aduana de un país desarrollado constituye una forma adecuada de asistencia. La breve visita de un consultor se considera de poca utilidad. Se hizo hincapié en que los PMF pueden ayudarse mutuamente, intercambiando sus experiencias a través de acuerdos regionales; la formación práctica que la India proporciona es un buen ejemplo;

· los PMF se enfrentan a verdaderos problemas cuando se trata de verificar el valor de las mercancías después de la importación, dado que numerosos importadores cuentan con muy pocas informaciones, o carecen de ellas, y que el trueque y las importaciones de productos usados son muy corrientes. Una de las propuestas es hacer mayor uso de los precios a la exportación. La OMA ha establecido un grupo de trabajo con el propósito de examinar, inter alia, esa cuestión, el cual rendirá informe en febrero de 2001. Sin embargo, algunos países desarrollados se muestran reacios al establecimiento de acuerdos relativos al intercambio de informaciones.

· la complejidad técnica del AVA y lo que su aplicación supone en términos de formación de personal, de tecnología de la información y de infraestructura en telecomunicaciones, constituyen obstáculos importantes par los PMF, ya que requieren recursos financieros y una asistencia técnica considerables;

· en numerosos PMF existen sectores de comercio informales. En opinión de algunos, convendría que la OMA estudiara las repercusiones a nivel fiscal de ese comercio y las implicaciones de acuerdos tales como el AVA;

· la introducción del AVA en la legislación nacional no es más que una parte - a menudo un elemento catalizador - de la gran necesidad de reforma de la administración aduanera de los PMF, la cual conlleva repercusiones económicas significativas.

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