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Rapports de séminaires
Les enjeux de l'Accord sur l'évaluation en douane pour les Pays les moins favorisés
(tenu au Centre William Rappard de Genève le 6 Novembre 2000)
Présentation générale de l'AED du point de vue des PMF
Les enjeux por lâdministration douanière
Formation et assistance technique: cohérence et coopération
Etudes de cas sur la préparation de la mise en Ïuvre
Présentation de Monsieur Remo Moretta, Président du Comité de l'évaluation en douane
Table ronde sur les intérêts pour les PMF de mettre en Ïuvre l'AED
1. En réponse aux demandes émanant de certains Pays les moins favorisés (PMF) et dans le cadre de ses projets d'assistance, le 6 novembre 2000, l'ACICI a organisé un séminaire portant sur les enjeux de l'Accord sur l'évaluation en douane (AED) pour les PMF. Ce séminaire a pu avoir lieu grâce à l'appui et à la collaboration de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), de l'Organisation mondiale des douanes (OMD), et de la Banque mondiale. La Société générale de surveillance (SGS) a, pour sa part, sponsorisé la participation de fonctionnaires des douanes de certains pays africains.
2. Les sessions formelles ont couvert les points suivant:
- présentation générale de l'AED du point de vue des PMF
- questions liées à l'administration des douanes.
- formation et assistance technique : cohérence et coopération
- présentation de Monsieur Remo Moretta, Président du Comité de l'évaluation en douane
- table ronde sur les intérêts pour les PMF de mettre en Ïuvre l'AED.
II. Présentation générale de l'AED du point de vue des PMF
3. Les orateurs ont développé les points principaux suivants :
- en tant qu'accord multilatéral le point central est, naturellement, le commerce, en particulier sa facilitation et l'autoévaluation ;
- pour les importateurs, l'AED mène, d'une part, à la prévisibilité des prix et des procédures et, d'autre part, assure des procédures d'appel plus transparentes et permet la prompte disponibilité des marchandises, sous certaines garanties, avant que soit déterminée leur valeur définitive ;
- à travers l'AED, les administrations douanières ont perdu le contrôle "privilégié" que leur autorisait la méthode traditionnelle fondée sur les prix de référence ;
- la mise en oeuvre de cet Accord par les PMF exige une coopération technique significative accompagnée d'investissements dans la modernisation des systèmes informatiques.
- un rapport récent de la Banque mondiale notait qu'un tiers du commerce international s'effectuait entre des sociétés affiliées, c'est-à-dire que les conditions de pleine concurrence des transactions réalisées normalement sur un marché ouvert sont moins évidentes. Cette absence de transparence peut éveiller des doutes quant aux données disponibles pour le calcul de la valeur transactionnelle des marchandises importées. Ceci pose problème aux PMF qui, du point de vue fiscal, dépendent largement des ressources douanières;
- la mise en oeuvre de l'AED est indissociable de la réforme douanière.
III. Les enjeux pour l'administration douanière
4. La représentante de l'Organisation mondiale des douanes a abordé principalement les points suivants:
- il est connu que, dans certains cas, les administrations douanières ignorent que leur gouvernement a accepté d'adhérer aux obligations de l'AED jusqu'au moment o elles doivent l'appliquer ;
- il revient ensuite aux administrations douanières de planifier la mise en place de l'AED et cela dans la limite des cinq ans de la période de transition. Il est alors primordial d'établir une stratégie de grande portée qui prévoie la création d'une équipe chargée de l'application des dispositions de l'Accord et dans laquelle participent toutes les parties, y compris le secteur privé ;
- l'OMD a insisté sur la nécessité de glisser progressivement d'une approche traditionnelle fondée exclusivement sur le contrôle, vers une approche plus équilibrée entre facilitation et contrôle. L'OMD a cependant remarqué que le manque "d'autorité", implicite dans cette approche, peut poser problème aux administrateurs ;
- une perte de revenus provenant de la réforme douanière peut être sujet de préoccupations (pour certains PMF, les recettes douanières peuvent dépasser 60% des revenus fiscaux totaux). Cependant, une enquête de l'OMD a montré que, généralement, la mise en place de l'AED ne débouche pas sur une perte de revenus et que seulement dans quelques cas particuliers on a observé des variations;
- l'OMD a rappelé que la mise en place d'une base de données de valeurs, comme instrument d'évaluation des risques, n'est pas déconseillée mais qu'en revanche, le fait de maintenir ces bases de données dans le but d'établir des prix de référence ou des valeurs minimales est contraire à l'AED;
- le statut "d'intouchable" des importateurs doit changer ; dans certains PMF, ils se permettent en effet de mettre en doute les valeurs d'importation; le recours aux agences d'inspection avant expédition doit être vu uniquement comme une mesure provisoire ;
- l'OMD encourage les PMF à participer au Comité technique de l'évaluation en douane de l'OMD, à développer les accords bilatéraux et à poursuivre l'assistance technique.
5. Le représentant de la Société générale de surveillance (SGS) a souligné particulièrement les points suivants:
- les administrations douanières avaient une tâche plus facile avant l'AED. En effet, les valeurs déclarées pouvaient être rejetées si elles étaient inférieures aux valeurs du marché des exportations ou aux valeurs notionnelles. Les revenus étaient donc plus facilement protégés, notamment lorsqu'il était nécessaire d'établir une inspection avant expédition;
- actuellement, compte tenu du nombre de facteurs qui doivent être pris en compte pour évaluer les valeurs des marchandises dans le cadre de l'AED, il est difficile d'achever l'évaluation avant de libérer les marchandises, bien qu'avec des garanties, ce qui rend plus difficile la lutte contre la fraude;
- une des faons d'améliorer à moyen terme et de faon efficace le fonctionnement des administrations douanières serait de mettre en place un système de vérification des prix appuyé par un programme d'analyse des risques. Cela exige une base de données des valeurs, afin de permettre une comparaison rapide et efficace, avec une vérification des valeurs basée sur des sources provenant aussi bien des importateurs que des exportateurs. Tout ceci bien évidemment implique un investissement en systèmes informatiques et en expertise;
- ces programmes d'analyse des risques devraient permettre d'identifier les importateurs à bas risques qui respectent les normes et aider dans le choix des procédures les plus adéquates pour réaliser les vérifications postérieures à l'admission des marchandises;
- dans le cas ou un système de déclaration avant l'entrée des marchandises n'est pas faisable, des procédures devraient pouvoir permettre un "deuxième regard" sur la valeur des marchandises avant de finalement les mettre sur le marché national;
- les PMF ont souvent un besoin urgent de revenus provenant des tarifs douaniers et peuvent rencontrer des difficultés au moment d'établir des procédures de vérification après l'admission des marchandises;
- la fraude et le non-respect des exigences sont une réalité commerciale. Ainsi, les accords qui permettent de protéger le Trésor public sont importants, tant qu'ils sont en conformité avec l'AED.
6. Au cours de la discussion générale les principaux points suivants ont été abordés:
- l'évaluation et la réforme des administrations douanières devraient aller de paire;
- le passage aux valeurs transactionnelles devrait être accompagné par une évolution de la culture douanière passant d'une approche rigide de contrôle à une approche plus apte à faciliter les échanges et fondée en partie sur les garanties et les vérifications postérieures à l'admission des marchandises;
- les bases de données ne doivent pas être considérées comme une source d'information très sre pour la lutte contre la fraude;
- l'OMD devrait être consultée sur les techniques d'enquête modernes;
- malgré tout, un grand nombre de PMF se basent sur des valeurs minimales pour sauvegarder leurs revenus.
IV. Formation et assistance technique : cohérence et coopération
7. Les points principaux soulignés par les orateurs ont été les suivants:
- la supervision du Comité de l'évaluation en douane de l'OMC et du Comité technique de l'évaluation en douane de l'OMD ont été très importantes. Une quantité significative de travail a été effectuée et devrait continuer à l'être, mais de toute évidence, il faudrait une meilleure coordination, peut-être avec une plus grande implication du Comité de l'évaluation en douane;
- il est important que la coopération technique soit:
- basée sur la demande, en s'appuyant sur l'analyse des nécessités de chaque PMF et en s'assurant qu'il existe un clair engagement de la part du pays récepteur. De faon idéale, cet engagement devrait également provenir, outre des douanes, d'autres départements gouvernementaux;
- fondée sur la coopération et la coordination des donateurs. De nombreux exemples de chevauchement de l'assistance et d'absence de transparence ont été mentionnés;
- suivie d'une évaluation a posteriori efficace des activités d'assistance technique afin que les procédures puissent être améliorées;
- il est important que la coopération se fasse dans le long terme et que du personnel soit échangé dans les deux sens : d'une part envoyer des experts de pays industrialisés dans les PMF et d'autre part faire venir du personnel des PMF dans les pays donateurs. L'investissement dans les technologies de l'information et une large réforme des administrations douanières sont également importants;
- la Banque mondiale, pour sa part, pourrait octroyer des crédits ou des prêts à taux réduit aux pays qui montrent une claire volonté de s'engager dans la réforme de leurs douanes. Le représentant de la Banque mondiale souhaiterait voir la disparition de la protection implicite contenue dans certaines procédures d'évaluation et que l'AED s'applique afin de stimuler les exportations ; tout ceci devrait avoir un impact positif sur les réformes structurelles et la croissance économique;
- il y a eu beaucoup d'assistance bilatérale, ce qui est une très bonne chose même si une plus grande coordination demeure nécessaire dans ce domaine;
- plusieurs considérations ont été faites afin de savoir comment le secteur privé pourrait assister les PMF. Certaines compagnies internationales peuvent avoir de l'intérêt à aider des PMF pour développer un système effectif d'évaluation et il leur est possible de fournir du matériel et des logiciels informatiques, ainsi qu'une formation aux fonctionnaires des douanes.
8. Au cours des discussions générales les points principaux discutés ont été les suivants:
- les formations devraient être fournies à long terme même si cela signifie qu'un nombre moins important de pays en bénéficie;
- la consultation préalable des bénéficiaires avant de lancer un programme est essentielle;
- de nombreux PMF continuent à avoir des doutes quant aux avantages que peut leur apporter l'AED;
il serait utile que la Banque mondiale considère la possibilité d'octroyer des dons plutôt que des prêts compte tenu de la lourde dette que supportent déjà les PMF. Une autre alternative possible serait d'aller dans le sens de l'annulation de la dette.
V. Etudes de cas sur la préparation de la mise en Ïuvre de l'AED
9. Le représentant de Madagascar a mis en exergue les points suivants:
- 60% des revenus du gouvernement proviennent des droits de douane et il est essentiel de maintenir le niveau des taux fiscaux actuels, même si un rééquilibrage des revenus de l'Etat entre les droits de douane et les autres impôts était envisagé.
- une nouvelle législation et de nouveaux règlements d'application sont en cours d'élaboration. Cependant, ceci a été fait par une équipe constituée ad hoc et travaillant à temps partiel, ce qui a retardé son achèvement;
- la traduction de tous les documents dans les deux langues officielles du pays implique aussi des délais supplémentaires;
- mais la difficulté principale réside dans la nécessité de former un corps d'inspecteurs des douanes réticent aux innovations. L'OMC et l'OMD ont beaucoup aidé et l'aide bilatérale provenant de l'Union européenne et de la CNUCED a été appréciée, mais il reste encore beaucoup à faire;
- Madagascar souhaiterait qu'un système régional d'échange d'informations puisse être mis en place.
10. Les points principaux présentés par le représentant du Sénégal sont les suivants:
- 50% des revenus du gouvernement proviennent des taxes douanières. Pour le Sénégal, ces revenus doivent donc être protégés. Il y a de véritables problèmes d'évaluation de certaines marchandises comme les voitures d'occasion, les meubles et les équipements électroménagers;
- de nombreux importateurs ne conservent pas ou peu de traces de leurs transactions, ce qui rend les vérifications pratiquement impossibles. Le troc est également un principe de base du commerce et de nombreuses transactions ont lieu entre des compagnies familiales associées ce qui induit d'autres problèmes d'évaluation;
- le Sénégal a la volonté de mettre en Ïuvre l'AED, mais il a de sérieuses craintes quant à ses effets sur les revenus de l'Etat. Le Sénégal accepte le principe de la facilitation du commerce mais a besoin de beaucoup d'assistance, en particulier en ce qui concerne la formation de personnel et les équipements informatiques.
11. Le représentant de la Bolivie a souligné les points suivants:
- le pays s'est engagé dans une grande restructuration de ses services douaniers, ce qui implique, d'une part le remplacement de tous les postes clés de la structure précédente et, d'autre part le recrutement de juges et de policiers spécialisés. Ceci a coté US$ 35 millions. Jusqu'à maintenant, les résultats sont encourageants vu que les revenus, élément de première importance, n'ont pas diminué;
- afin de permettre le développement de la nouvelle législation, il faut assurer la continuité de l'assistance technique, la formation d'une équipe de spécialistes et l'accès aux technologies de l'information.
12. Le représentant du Mali a abordé les points suivants:
- le Mali accepte la nécessité d'une réforme économique et d'un ajustement structurel mais pour l'instant, il est essentiel de garantir le prélèvement des revenus douaniers;
- la base industrielle étant fragile - le dumping est à cet égard un problème - des contrôles douaniers étroits demeurent important;
- dans ce sens, le Mali souhaite favoriser la coopération douanière régionale;
- l'absence de réglementation au niveau marchand et comptable rend difficile la vérification de la valeur des marchandises importées;
- une législation compatible avec les dispositions de l'AED et une base de données sont en cours d'élaboration;
- par ailleurs, une plus grande assistance technique est nécessaire.
VI. Présentation de Monsieur Remo Moretta, Président du Comité de l'évaluation en douane
13. Pendant sa présentation, tenue au cours du repas, M. Moretta a insisté sur le fait que le Comité de l'évaluation en douane a effectué du bon travail en coordonnant et en offrant de l'assistance technique et que cela devrait être poursuivi. M. Moretta considère qu'une attention particulière devra être portée à la cohérence et à la coordination entre les organisations internationales qui travaillent dans ce domaine. Un symposium au début de l'année 2001 serait sans doute d'une grande aide. Certains doublons entre donneurs sont inévitables mais ne sont pas nécessairement une mauvaise chose même si une coordination plus importante est nécessaire. Il est généralement accepté que l'assistance technique doive répondre à la demande et que le Comité sur l'évaluation en douane a effectué un travail considérable en ce qui concerne l'évaluation des besoins. L'établissement de priorité à l'heure d'octroyer des fonds est important et sensible.
VII.Table ronde sur les intérêts pour les PMF de mettre en Ïuvre l'AED
14. Au cours de cette Table ronde les points principaux ont été les suivants:
- la cohérence et la coordination entre les donateurs doit être accrue. Le Comité de l'évaluation en douane a mené un travail satisfaisant même s'il pourrait certainement jouer un rôle plus important. Il a été reconnu cependant qu'il était difficile de réaliser une évaluation complète des besoins des pays récepteurs. Il est un fait que certains PMF n'ont pas la motivation politique ou économique suffisante pour bénéficier de l'assistance technique;
- l'OMD effectue également un très bon travail, en particulier à travers son approche d'une formation par modules (formation de base, intermédiaire, de cadres supérieurs, enseignement à distance par CD-roms et des modules de formation postérieurs à la mise en Ïuvre). Certains intervenants ont fait remarquer que l'OMD devrait travailler en plus étroite collaboration avec d'autres organisations;
- en ce qui concerne l'impact de l'AED sur les revenus des PMF, certains participants doutaient des résultats de l'enquête de l'OMD selon laquelle il n'y avait généralement pas de perte de revenus au moment de la mise en Ïuvre de l'AED;
- l'assistance technique devrait être rationalisée et se maintenir au-delà de courtes périodes. Associer pendant un an du personnel provenant de pays en développement à une unité d'évaluation en douane d'un pays industrialisé constituerait une forme adéquate d'assistance. Une visite courte par un consultant est considérée comme étant peu bénéfique. Il a été noté que les PMF pourraient s'entraider en partageant leurs expériences à travers des accords régionaux ; la formation pratique fournie par l'Inde a été identifiée comme un bon exemple;
- il y a de véritables problèmes pratiques pour les PMF dans le contrôle de la valeur des biens après l'importation, étant entendu que de nombreux importateurs n'ont pas ou peu de registres et que les transactions de trocs sont courantes. Une des approches possible serait de faire une utilisation plus importante des prix d'exportation. L'OMD a mis en place un groupe de travail pour étudier, inter alia, cette question qui fera l'objet d'un rapport en février 2001. Cependant, certains pays développés ont quelques réserves concernant la mise en place d'accords relatifs à l'échange d'information;
- la complexité technique de l'AED et ses exigences en termes de formation de personnel, de technologies de l'information et d'infrastructure en télécommunications représentent de sérieux problèmes pour les PMF, ce qui exige une assistance technique significative;
- de nombreux PMF possèdent des secteurs commerciaux informels. Certains pensent que l'OMD devrait étudier l'impact fiscal de ce commerce et les implications d'accords comme l'AED;
- l'introduction de l'AED dans les législations nationales n'est qu'une partie - qui souvent joue le rôle de catalyseur - d'un besoin plus large de réforme de l'administration douanière, ce qui a des implications économiques importantes.
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