I. Introducción

1. El Acuerdo de Asociación ACP - CE (conocido como Acuerdo de Cotonou), firmado el 23 de junio de 2000 en la metrópolis beninesa entre por una parte 77 [Nota 1] Estados de África, el Caribe y el Pacífico y por otra la Comunidad Europea, constituye un paso histórico en las largas relaciones mantenidas entre estos dos grupos de países y es, además, una etapa crucial en la definición de las políticas de desarrollo y en las relaciones Norte - Sur a nivel mundial (véase Anexo 1 para la rese–a histórica de las relaciones ACP - CE). De hecho, este Acuerdo, que cuenta con 93 Estados Partes [Nota 2] (véase Anexo 2), constituye el grupo de cooperación para el desarrollo más vasto del mundo y en él participan aproximadamente mil millones de personas pertenecientes a la mitad de los Estados soberanos del planeta.

2. El objeto de la presente Nota es destacar la estructura y las principales innovaciones del Acuerdo de Cotonou, comentar a continuación las disposiciones directamente relacionadas con los aspectos comerciales y, por œltimo, analizar la vinculación de éstas con las normas y disciplinas multilaterales de la OMC.

II. El Acuerdo de Cotonou

3. En 1996, tanto los países miembros de la UE como los países ACP manifestaron la voluntad de reexaminar algunas de las disposiciones del Convenio de Lomé IV, en vigor desde 1989, en particular por los motivos enumerados a continuación:

· Desde el punto de vista político, se trataba de integrar lo mejor posible a la "sociedad civil" y al sector privado en las estrategias de desarrollo. Sin embargo, por parte de la UE, se trataba asimismo de someter la asistencia prestada a los países ACP a una forma de condicionalidad vinculada al respeto del Estado de derecho y a la administración eficaz de los asuntos pœblicos.

· Desde el punto de vista comercial, se buscaba aportar una respuesta al resultado ambiguo del régimen de preferencias comerciales no recíprocas de los Convenios de Lomé (véase punto III más abajo). Por otra parte, se intentaba también aportar una respuesta a la "multilateralización" creciente de las concesiones arancelarias otorgadas por la UE a través de la OMC y que merman una parte importante de las ventajas de los países ACP sobre los mercados europeos [Nota 3] Por œltimo, se procuraba tener en cuenta las nuevas formas de obstáculos no arancelarios al comercio utilizadas por la CE, como las normas sanitarias y fitosanitarias, las normas de calidad o los obstáculos técnicos al comercio.

4. El Acuerdo de Cotonou fue el resultado de dieciocho meses de intensas negociaciones celebradas de septiembre de 1998 a febrero de 2000. Dicho Acuerdo presenta un enfoque global del desarrollo que no se limita œnicamente a los aspectos comerciales, como lo ilustra la estructura del mismo, y se basa en los siguientes cinco puntos principales:

· La dimensión política. El Acuerdo de Cotonou considera componentes esenciales del desarrollo las cuestiones de protección de los derechos humanos, la solución de los conflictos armados y la promoción de la democracia a través del diálogo político. Por otra parte, el Acuerdo incluye un mecanismo de control institucional destinado a medir el nivel de corrupción y el respeto de los principios de buen gobierno en los países ACP, lo cual constituye una innovación considerable a nivel internacional, y autoriza a la UE a disminuir la asistencia prestada en caso de inobservancia grave de estos principios.

· La promoción de los enfoques participativos. En aras de una mayor eficacia en la aplicación del Acuerdo, se ha instituido una política general de información y de transparencia destinada a la sociedad civil, las ONG, el sector privado y a ciertos actores sociales. La misma prevé en particular la creación de capacidades y alienta la constitución de redes de información así como la celebración de consultas en cuanto a las reformas económicas y sociales que han de realizarse.

· El objetivo central de reducción de la pobreza. Segœn el Acuerdo, la pobreza refleja una realidad compleja y las estrategias encaminadas a reducirla deben elaborarse a escala nacional y abarcar las dimensiones económicas, sociales y culturales, así como las cuestiones institucionales, medioambientales y de igualdad entre hombres y mujeres. Se ha elaborado un instrumento de medida (cuantitativa y cualitativa) para mitigar la pobreza.

· La reforma de la cooperación financiera. La parte 4 del Acuerdo está enteramente dedicada a esta cuestión y es a menudo de naturaleza altamente técnica. Ello se debe a que el monto que la UE asigna a la ayuda pœblica al desarrollo es de primera importancia para los países ACP que, de hecho, se han mostrado un tanto "decepcionados" en lo que respecta a las sumas relativas al período 2000-2005 [Nota 4]. Si bien se mantienen los dos instrumentos tradicionales de financiamiento europeo para el desarrollo (FED y BEI) en el marco del Acuerdo de Cotonou, los mismos están sujetos a profundas reformas, en particular desde el punto de vista de la racionalización y de la simplificación de los procedimientos que los componen, lo cual debería garantizar una mejor visión de conjunto y sobre todo asegurar una mayor flexibilidad de los programas de asistencia financiera.

La nueva cooperación económica y comercial. Con el tiempo, el Acuerdo de Cotonou entra–ará profundas modificaciones en el régimen comercial ACP - CE.

III. Las Disposiciones Comerciales del Acuerdo de Cotonou

A) "Filosofía" general

5. El objetivo básico del conjunto de las disposiciones comerciales del Acuerdo de Cotonou consiste en integrar a los países ACP en la economía mundial, dicho de otro modo, hacerlos partícipes del movimiento de mundialización a fin de que puedan sacar el máximo provecho. Se trata, a largo plazo, de crear en sus respectivos países las condiciones marco que favorezcan la apertura de los mercados y que les permitan apropiarse el principio de libre comercio segœn el cual, el comercio de bienes y servicios entre naciones es un motor potente de desarrollo y de reducción de la pobreza. Por otra parte, los 25 años de experiencia en términos de cooperación comercial bajo los Convenios de Lomé han mostrado que las concesiones arancelarias no bastan para desarrollar el comercio exterior de los países ACP [Nota 5]. De hecho, a excepción de algunos sectores muy específicos de productos tropicales y del caso de Mauricio, a través del régimen comercial preferencial de Lomé los países ACP no han logrado aumentar su parte de mercado en la UE frente a los países de Asia que se benefician de un régimen de importación "menos preferente" que los países ACP en el mercado comunitario [Nota 6], al aplicar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Ello se debe a que los productos procedentes de los países ACP son mucho menos competitivos a nivel internacional y que convendría, a partir de ahora, además de seguir con el régimen de preferencias arancelarias, asistir eficazmente a estos países en la reestructuración de sus métodos de producción. Las limitaciones por parte de la oferta, dicho de otro modo, la diversificación de los productos, el control de los costos de producción, la adaptación rápida a los cambios de la demanda mundial, etc., son aspectos que, de ahora en adelante, el Acuerdo de Cotonou tendrá plenamente en cuenta.

B) Puntos esenciales

6. En resumen, es preciso retener las tres decisiones siguientes, ya que son fundamentales en lo que se refiere a las disposiciones del Acuerdo de Cotonou relativas al comercio:

· Se renueva el régimen de preferencias comerciales no recíprocas de los Convenios de Lomé, pero de forma transitoria hasta 2008.

· A partir de septiembre de 2002, los países ACP que lo deseen podrán iniciar, ya sea a nivel nacional o regional, negociaciones comerciales con miras a la adopción, de aquí al a–o 2008, de un acuerdo de libre comercio con la UE.

· A partir de 2008, la UE dejará de conceder el mismo trato comercial al conjunto de los países ACP. A partir de ese momento, entrarán en vigor diferentes regímenes comerciales entre los países ACP y la UE en función del nivel de desarrollo de cada país (ya sea PMA o no) y/o de su participación en una organización regional.

C) La renovación del régimen de Lomé

7. El Acuerdo de Cotonou no es un nuevo Acuerdo comercial en sí entre los países ACP y la UE. De hecho, a excepción de algunos detalles, el Acuerdo no hace sino renovar, de aquí al a–o 2008, el régimen en vigor desde hace 25 años. Dicho régimen, rese–ado en el Anexo 3, aunque esté destinado a desaparecer, sigue revistiendo importancia por dos motivos. En primer lugar, porque durante los próximos siete años seguirá reglamentando las relaciones comerciales de 76 países [Nota 7]con el mercado integrado más importante del mundo. En segundo lugar y sobre todo, porque a partir de 2008, existe la posibilidad de que el régimen de Lomé siga en vigor para aquellos países ACP que pertenezcan a la categoría de los PMA y que expresen el deseo de seguir aplicando dicho régimen (véase más abajo).

D) El período de transición (2001-2008)

8. Este período de siete años esta previsto en el Acuerdo de Cotonou para que los países ACP negocien y adopten nuevos regímenes comerciales con la UE. Se trata concretamente de negociar, para los países ACP que lo deseen, acuerdos de asociación económica, es decir acuerdos de libre comercio clásicos - en los que se prevea la reciprocidad en las concesiones - que incluyan, asimismo, medidas de asistencia financiera encaminadas a facilitar la aplicación. Desde el punto de vista de la UE, los acuerdos de asociación económica deberían permitir que se integren, de manera simultánea, los tres aspectos siguientes

· Favorecer la integración regional de los países ACP. El Acuerdo de Cotonou promueve la conclusión de acuerdos de asociación económica, no sobre una base nacional sino regional. Así pues, además de favorecer la consolidación de las organizaciones económicas regionales en los países ACP, esta manera de proceder podría sobre todo garantizar la racionalización del trabajo y generar un ahorro de los recursos disponibles tanto en el seno de la Comunidad como en los países ACP. Segœn los términos del Acuerdo, los países ACP deben determinar ellos mismos si desean iniciar negociaciones comerciales con la UE sobre una base nacional o regional.

· Tener en cuenta el caso particular de los PMA. Dada la fragilidad de las economías de los PMA (39 pertenecen a los países ACP), éstos no tendrán la obligación de negociar un acuerdo de asociación económica con la UE para poder conservar el nivel de acceso al mercado comunitario del que disponen actualmente. Dicho de otro modo y si lo desean, los PMA podrán conservar el régimen de Lomé incluso después de 2008. Cabe mencionar, aunque no forme parte del Acuerdo de Cotonou, la iniciativa de la UE llamada "Todo menos las armas" destinada a los 49 PMA en su conjunto (ya se trate de países ACP o no) y que fue adoptada por la UE a finales del mes de febrero de 2001. Esta iniciativa, que entró en vigor el 5 de marzo de 2001, elimina del mercado comunitario todo derecho de aduana o contingente para los productos procedentes de los PMA a excepción de las armas [Nota 8].

· Liberalizar el comercio entre los países ACP y la UE sobre una base de reciprocidad de conformidad con las normas de la OMC. En el régimen de Lomé no se prevé la reciprocidad en materia de concesiones comerciales, lo cual contradice la cláusula de la nación más favorecida contenida en los Acuerdos de la OMC (véase parte IV más abajo). Por otra parte, en el futuro, los países ACP deberán conceder, a través de los acuerdos de asociación económica, las mismas preferencias comerciales a los productos comunitarios que entren en sus territorios que las que les conceda la UE. Se tratará pues para los países ACP de abrir sus mercados a la competencia europea; a fin de realizar este cambio, los países ACP contarán con la ayuda financiera prevista en el Acuerdo. A aquellos países que no deseen negociar un acuerdo de asociación económica con la UE y que no formen parte del grupo de los PMA, se les podrá aplicar el régimen comunitario, es decir el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), admitido por la OMC.

9. Así pues, los países ACP cuentan con varias opciones en cuanto a sus futuras relaciones comerciales con la UE, si bien es difícil determinar por ahora cuál de ellas les permitirá obtener el máximo provecho

· Respecto de los países ACP que no entran dentro de la categoría de los PMA, Àconviene negociar un acuerdo de asociación económica u optar por el SGP de la UE, segœn la revisión prevista para 2004? [Nota 9] En caso de que se opte por un acuerdo de asociación económica, qué es lo más conveniente, la negociación bilateral o la regional?

· En cuanto a los países ACP que entran dentro de la categoría de los PMA: Àconviene negociar un acuerdo de asociación económica o mantener el régimen de Lomé? En caso de que se optara por ese tipo de acuerdo, Àes preferente negociarlo individualmente o sobre una base regional?

10. A fin de que cada uno de los países ACP disponga del tiempo necesario para decidirse por una de estas alternativas, se prevé que las negociaciones de los acuerdos de asociación económica no se emprendan hasta septiembre de 2002, lo que significa que los países ACP disponen de aproximadamente dos años para prepararse. Las grandes líneas de las etapas ulteriores de negociación, es decir, entre septiembre de 2002 y enero de 2008, se hallan expuestas en el cuadro del Anexo 4.

E) Después de 2008

11. Es muy probable que la arquitectura normativa de las relaciones comerciales entre los países ACP y la UE sea compleja a partir de 2008. Se prevé, asimismo, entre 2018 y 2020, un largo período de aplicación de los acuerdos que se hayan negociado. En cualquier caso, se establecerá una distinción en el seno del Grupo de países ACP entre los PMA y los no PMA, así como entre los signatarios de acuerdos de asociación económica y los no signatarios. De hecho, el actual acuerdo œnico, de índole general, aplicado al conjunto de los países ACP se fragmentará en varios regímenes comerciales establecidos entre los países ACP y la UE, cuyas líneas generales son difíciles de definir por el momento. Desde el punto de vista político, la cohesión del Grupo de países ACP, incluso su propia razón de ser, se verá afectada y es probable que deba redefinirse.

F) Comentario

12. A nuestro parecer, pueden emitirse cuatro críticas al "escenario comercial" previsto en el Acuerdo de Cotonou:

· La complejidad de la arquitectura normativa. El amplio abanico de relaciones comerciales que se establecerá entre los países ACP y la UE después de 2008 generará una administración de los acuerdos onerosa y difícil. A nivel técnico, y en el caso muy probable de que ciertos países limítrofes, ya sean ACP o no, estén sujetos al mismo régimen comercial concedido por la UE, será necesario reforzar el sistema relativo a las normas de origen y el control en frontera. Así pues, puede que no se produzca el efecto esperado de consolidación en términos de integración regional, que disminuyan los intercambios regionales y que la carga administrativa sea todavía más importante para los países ACP.

· La dimensión regional. Si bien parece que esta dimensión parte de una buena intención por parte de la UE, la perspectiva para los países ACP de negociar acuerdos de asociación económica sobre una base regional puede generar complicaciones, ya que para ello, han de reunirse varias condiciones previas. En primer lugar, las regiones "elegibles" para la negociación de un acuerdo de asociación económica con la UE deberán constituir zonas comerciales efectivas, dicho de otro modo, organizarse en zonas de libre comercio o en uniones aduaneras. En segundo, los Estados miembros de esas áreas comerciales deberán ponerse de acuerdo sobre un mandato de negociación, es decir celebrar debates entre ellos sobre las cuestiones técnicas antes de septiembre de 2002. Por œltimo, y en numerosos casos, convendrá delegar a una instancia supranacional el Treaty making power, es decir, la competencia para adoptar acuerdos internacionales. Sin embargo, en la actualidad, son pocas las organizaciones regionales en los países ACP que además de expresar una verdadera voluntad política y de contar con suficientes recursos, reœnen todas esas condiciones. De hecho, y segœn ciertos analistas, tan sólo las organizaciones siguientes son susceptibles de negociar directamente un acuerdo de asociación económica con la UE: la CARICOM, el "Pacific Islands Forum", la UEMOA, la SACU y eventualmente COMESA.

· Elección difícil para los países ACP. A través del Acuerdo de Cotonou los países ACP se ven en la obligación de hacer una elección que puede resultar crucial en lo que respecta al comercio exterior de sus países y disponen, además, de poco tiempo para ello (hasta septiembre de 2002). Pese a que la mayoría de estos países disponen de escasos recursos, deben realizar un análisis "costo/beneficio" complejo de los diferentes regímenes comerciales que se les proponen en un entorno cambiante y en un momento en que nadie dispone todavía de todos los elementos de análisis. De hecho, Àquién puede decir con precisión lo que contendrán realmente los acuerdos de asociación económica? ÀQué dirección tomará en 2004 la revisión del SGP de la UE? ÀQué forma adoptarán las "demás alternativas posibles" destinadas a los no PMA, previstas en el párrafo 6 del artículo 37 (véase n¡8)? Y de manera más general, Àcómo evolucionará la OMC en los próximos siete años? ÀPodrá una nueva Ronda de negociaciones multilaterales modificar de manera significativa las obligaciones de los países ACP entre los cuales 55 son Miembros de la OMC? ÀVa a proseguir la Comisión Europea su política comercial exterior en favor de los Estados ACP sobre una base "bilateral" a través de los acuerdos de asociación económica o adoptará un nuevo enfoque multilateral dentro del sistema de la OMC?, etc.

· El impacto en el desarrollo. No es seguro todavía que el régimen relativo a los acuerdos de asociación económica regionales o nacionales, previstos en el Acuerdo de Cotonou, tengan œnicamente repercusiones positivas a nivel del desarrollo de los países ACP. Por otra parte, la introducción de la reciprocidad en las concesiones comerciales podría provocar una reducción considerable de los ingresos de los países ACP en materia de derechos de aduana [Nota 10], sin que la misma se acompa–e de una reforma global del sistema fiscal. Se teme asimismo que la disminución de los derechos de aduana sobre las importaciones de los países ACP procedentes de la UE genere un aumento de los márgenes de beneficios de los exportadores de la Comunidad en lugar de reducir los precios al consumo en los países ACP. Se ha observado en ocasiones que la apertura de los mercados de los países ACP, prevista en el calendario del Acuerdo de Cotonou, es demasiado rápida y que estos países no estarán en posición de realizar a tiempo todos los cambios estructurales que requieren sus economías para llevar a buen término el proceso de liberalización. Por œltimo, cabe se–alar que la complejidad de las negociaciones comerciales que los países ACP entablarán en el futuro y la escasez de recursos de los que disponen, pueden alejarlos de los demás interlocutores comerciales, tanto a nivel bilateral como a nivel multilateral en el marco de la OMC [Nota 11].

IV. Relaciones con la OMC

A) Hacer el régimen comercial ACP - CE compatible con la OMC

13. Una de las principales motivaciones que ha animado a la CE a negociar el Acuerdo de Cotonou ha sido la de hacer compatible el régimen de preferencias comerciales no recíprocas concedido a los Estados ACP con las normas de la OMC y en particular con la norma fundamental relativa a la no discriminación. Cabe mencionar que el sistema jurídico por el que se rige la OMC cuenta entre sus principios básicos el de la "nación más favorecida" (cláusula NMF) segœn el cual, dentro del sistema, cualquier preferencia concedida a un Miembro se otorgará automáticamente al conjunto de los Miembros de la Organización [Nota 12]. Los textos de la OMC sólo prevén dos situaciones, enumeradas a continuación, en las que puede procederse a la exención del principio NMF:

· A través de acuerdos de libre comercio en los que se prevé la reciprocidad en materia de concesiones arancelarias. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo XXIV del GATT, deben cumplirse tres condiciones adicionales para que un acuerdo de libre comercio se considere compatible con el régimen de la OMC (véase punto C más abajo).

· A través de la cláusula de habilitación de 1979 por la que se autoriza un trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo (o en favor del subgrupo constituido por los PMA y reconocido por la OMC). En este caso, un país industrializado está autorizado a conceder preferencias comerciales no recíprocas, a condición de que éstas se apliquen al conjunto de los países en desarrollo (o al conjunto de los PMA). El SGP se ha legitimado en el marco de la OMC al amparo de dicha cláusula de habilitación (véase Nota 5).

14. Como hemos visto anteriormente, el régimen de Lomé no es un acuerdo de libre comercio que garantiza la reciprocidad en las concesiones comerciales y no está destinado al conjunto de los PMA. Así pues, ninguna de las disposiciones antes mencionadas permite legitimar el régimen de Lomé en el marco de la OMC. Es, de hecho, a través de una exención del principio NMF que el régimen de preferencias comerciales no recíprocas de Lomé IV ha podido mantenerse hasta ahora. En estas condiciones, la CE contaba tan sólo con tres opciones para regularizar el régimen comercial concedido a los países ACP en el marco de la OMC:

· De conformidad con el artículo XXIV, transformar sus preferencias no recíprocas concedidas a los países ACP en preferencias recíprocas a través de acuerdos de libre comercio.

· Con arreglo a la cláusula de habilitación, extender sus preferencias no recíprocas en favor de los países ACP al conjunto de los países en desarrollo a través de una reforma del SGP.

· Desde una perspectiva "utopista", esperar el inicio de una eventual nueva Ronda de negociaciones multilaterales para extender el nivel de las preferencias no recíprocas en favor de los países ACP al conjunto de los Miembros de la OMC segœn el principio NMF.

15. La segunda solución, que de hecho equivale a ignorar el carácter político particular del Grupo de países ACP, no satisface a nadie, y la tercera sobrepasa con creces el simple marco de las relaciones comerciales entre la UE y los países ACP. Por tanto, como ya se ha visto, la UE ha optado por la primera posibilidad hasta 2008, y por mantener, hasta entonces, el régimen de Lomé. Se plantean dos interrogantes en cuanto a la compatibilidad de lo dispuesto en el Acuerdo de Cotonou con las normas de la OMC: Àqué ocurrirá con el régimen de Lomé en el marco de la OMC de aquí a 2008? Teniendo en cuenta las condiciones del artículo XXIV, Àqué ocurrirá con los acuerdos de asociación económica después de 2008?

B) La renovación del régimen de Lomé hasta 2008 y la OMC

16. El régimen de preferencias comerciales no recíprocas previsto en el Acuerdo de Lomé IV (firmado en diciembre de 1989 para un período de diez años) tuvo que ser objeto, en el marco de la OMC, de una exención de la cláusula NMF para poder entrar en vigor. Esta exención fue concedida para el período de duración del Acuerdo, es decir hasta el 29 de febrero de 2000. El procedimiento es el mismo en lo que respecta a la prórroga del régimen de Lomé hasta 2008, el cual debe ser objeto, en el marco de la OMC, de una exención de la cláusula NMF. Durante las negociaciones del Acuerdo de Cotonou, la UE comunicó claramente a sus interlocutores que no solicitaría otra exención a la OMC antes de hacer definitivamente compatible el régimen comercial concedido a los países ACP con las normas multilaterales.

17. El artículo IX.3(b) del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, prevé las normas y procedimientos relativos a la obtención de una exención de una de las obligaciones contenidas en los acuerdos multilaterales de la OMC. Así pues, incumbe a los Miembros de la Organización abordar la cuestión de la solicitud de exención [Nota 13] en el marco del Consejo del Comercio de Mercancías. Una vez que se han entablado discusiones respecto de dicha solicitud de exención, los Miembros disponen de 90 días para pronunciarse, por consenso, sobre dicha solicitud y transmitir su decisión para aprobación del Consejo General.

18. El 29 de febrero de 2000, es decir, el mismo día de la expiración de la exención relativa al régimen de Lomé IV, e incluso antes de que se firmara el Acuerdo de Cotonou el 23 de junio de 2000, la Comisión Europea conjuntamente con Tanzanía y Jamaica, en nombre de los países ACP, presentaron ante el Consejo del Comercio de Mercancías una solicitud formal de exención (publicada el 2 de marzo de 2000, G/C/W/187) de la aplicación del párrafo 1 del artículo I del GATT (cláusula de la NMF). Esta solicitud de exención (request of a waiver) se finalizó el 5 de abril de 2000 y el 14 de abril de 2000 (G/C/W/187/add2 y add3) se circuló un proyecto de Decisión (draft decision) de la CE. Por œltimo, el 4 de mayo de 2000, el texto mismo del Acuerdo de Cotonou (ver nota de pie de página 17), así como los Anexos y Protocolos, fueron transmitidos a los Miembros en los tres idiomas oficiales de la OMC (C/G/W/204) en sustitución de las comunicaciones anteriores.

19. El Consejo del Comercio de Mercancías (CCM) abordó el tema de la solicitud de exención relativa a la prórroga del régimen de Lomé hasta 2008 en cuatro ocasiones, es decir en las reuniones siguientes:

· el 5 de abril y el 18 de mayo de 2000 (G/C/M/43)

· el 7 de julio de 2000 (G/C/M/44)

· el 16 de octubre de 2000 (G/C/M/45)

· el 14 de marzo de 2001 (G/C/M/47)

Hasta la fecha, y 13 meses después de que se presentara la primera solicitud de exención por parte de la CE y de los países ACP, los Miembros de la OMC no han acordado aœn una fecha para abordar la cuestión y el plazo de 90 días previsto en el artículo IX.3(b) no ha empezado todavía; es decir, que desde el 29 de febrero de 2000 (fecha en la que finalizó la exención concedida en el marco del régimen de Lomé IV), la UE aplica a los países ACP un régimen comercial que contradice los compromisos multilaterales contraídos en el marco de la OMC.

20. Dos grupos de países se oponen respecto de la cuestión de la exención. Por un lado la CE y Jamaica (en nombre de los países ACP) y por el otro algunos países de Centroamérica y Sudamérica (Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Paraguay) [Nota 14]. El argumento principal del primer grupo en favor de la obtención de la exención es que, en suma, se trata de renovar la exención concedida en el marco del régimen de Lomé IV [Nota 15]; por otra parte, el mismo insiste en que la nueva exención sólo se aplicará al período de transición el cual, además, resulta indispensable para negociar los acuerdos de asociación económica, que a su vez servirán para hacer definitivamente compatible el régimen comercial ACP - CE con la OMC, y permitir a los países ACP que realicen las reformas necesarias relativas a dicho cambio. El segundo grupo por su parte, se opone a la exención por cuestiones de fondo y, en particular, por cuestiones de forma y de procedimiento.

21. Respecto del fondo, existen dos argumentos principales contra la exención:

· El primero se refiere al principio mismo de no discriminación en el seno del sistema multilateral de comercio. Para aquellos que apoyan este argumento, dado el gran nœmero de países en desarrollo que participan en el régimen de Lomé, este œltimo no puede considerarse un acuerdo comercial regional si se tiene en cuenta el espíritu de lo firmado en Marrakech. La renovación del mismo crearía, de hecho, un sistema comercial discriminatorio paralelo al de la OMC y que tendría repercusiones negativas para los países en desarrollo Miembros de la OMC que no pertenecen al Grupo de países ACP. Por ese motivo, si se concediera la exención, ésta debería ir acompa–ada de compensaciones substanciales en favor de estos œltimos.

· El segundo argumento de fondo se refiere al régimen comunitario de importación de bananos. Son más numerosos los países que apoyan este argumento que el precedente y entre ellos figuran aproximadamente los mismos exportadores latinoamericanos antes mencionados y los Estados Unidos. Exponer aquí de manera completa la diferencia relativa a los bananos estaría fuera del ámbito de la presente Nota y por ello, nos limitaremos a decir que el régimen comunitario de importación de bananos, favorable a los exportadores de los países ACP, ha sido condenado en el marco del Mecanismo de Solución de Diferencias (MSD) de la OMC - y anteriormente, en dos ocasiones, en el marco del Mecanismo de Solución de Diferencias del GATT, cuyas decisiones no eran jurídicamente exigibles - y se exhortó a la UE a que reformara dicho régimen a fin de hacerlo compatible con las conclusiones del MSD. Así, se ha incluido en el Acuerdo de Cotonou un segundo Protocolo sobre los bananos que prevé la modificación de la legislación comunitaria con el fin de que se suprima el régimen preferencial en favor de los países ACP. En dicho Acuerdo se estipula que los países ACP interesados y la CE entablarán consultas con miras a reexaminar el reglamento 404/93 relativo al régimen de importación de bananos para que sea compatible con la OMC [Nota 16]. Es ahí donde reside toda la dificultad para varios Miembros de la OMC, ya que el nuevo reglamento del régimen relativo a los bananos (216/2001), de fecha 29 de enero de 2001 (G/C/W/254), no fue comunicado a los Miembros de la OMC sino hasta hace poco, es decir el 12 de marzo de 2001 (G/C/W/254). Antes de eso, numerosos Miembros de la OMC sostenían que les era imposible pronunciarse sobre la exención sin conocer con precisión el contenido del nuevo régimen comunitario relativo a la importación de bananos. Durante la reunión del CCM, celebrada el 14 de marzo de 2001, los mismos Miembros opuestos a la exención informaron que dos días no les había sido suficiente para estudiar el nuevo reglamento y que convendría volver a abordar el tema durante la reunión del CCM prevista para el 18 de abril de 2001.

22. Respecto de los procedimientos, los Miembros que se oponen a la exención destacaron varios puntos durante los debates celebrados en el CCM, en particular a partir de qué fecha debía empezar a contar el plazo de 90 días previsto en el artículo IX.3(b). Para algunos, el plazo debía comenzar a partir del momento en que cada una de las delegaciones dispusiera de toda la documentación necesaria para hacerse una opinión, y ello en los tres idiomas oficiales de la OMC. En este caso, se hacía evidentemente alusión al nuevo reglamento relativo a los bananos, así como al texto mismo del Acuerdo de Cotonou que, como se ha indicado, se comunicó en su totalidad el 4 de mayo de 2000 [Nota 17]. Otros Miembros defendían que antes de poder pronunciarse necesitaban obtener, por parte de la CE, respuestas a diversos interrogantes que les harían llegar. Por œltimo, se perdió bastante tiempo con la cuestión de saber quién debía redactar el proyecto de Decisión relativo a la exención y sobre cómo debía rendir informe el Presidente del CCM sobre los debates celebrados en las reuniones del Consejo General. Dado que se ha logrado resolver gran parte de estas cuestiones, se puede decir que ya están reunidas la mayoría de las condiciones procesales necesarias para iniciar el plazo de 90 días en la reunión del CCM prevista para el 18 de abril de 2001. Sin embargo, por el momento, no es posible prejuzgar del resultado de la decisión relativa a la exención.

C) Los Acuerdos de asociación económica de después de 2008 y la OMC

23. Los acuerdos de asociación económica tendentes a reducir los obstáculos arancelarios y no arancelarios entre un nœmero limitado de Miembros de la OMC constituyen una inobservancia grave del principio NMF, cuyo objetivo es reducir de manera paralela los obstáculos comerciales para el conjunto de los Miembros del sistema. La OMC, basándose en el argumento del libre comercio, admite este tipo de acuerdos, al considerar que son complementarios del proceso multilateral de liberalización del comercio y que favorecen el desarrollo del comercio entre naciones. Desde el punto de vista jurídico, el artículo XXIV del GATT de 1994 legitima estos acuerdos. Con arreglo a lo dispuesto en dicho artículo, y exceptuando ciertas condiciones de forma relativas a la obligación de notificar a la OMC cualquier nuevo acuerdo de asociación económica, deben cumplirse las tres condiciones siguientes para que un acuerdo de asociación económica pueda legitimarse en el marco del sistema multilateral de comercio:

· El acuerdo no debe generar un aumento del nivel de protección para los demás países Miembros de la OMC [XXIV.5(b)].

· El acuerdo debe abarcar la casi totalidad de los intercambios, es decir que no debe excluir un nœmero demasiado elevado de productos sensibles [XXIV.8(b)].

· El acuerdo debe aplicarse en un "plazo razonable", es decir, en un plazo no mayor a diez años, a menos que se trate de un caso excepcional [XXIV.5(c)].

24. Habida cuenta de estas tres condiciones, Àserán los acuerdos de asociación económica que entrarán en vigor entre la CE y los países ACP después de 2008 compatibles con el artículo XXIV del GATT de 1994? Dada la situación actual, es muy difícil responder a este interrogante. Por un lado, no es posible saber todavía lo que contendrán realmente los acuerdos de asociación económica, en particular qué productos se excluirán (por ejemplo los productos agrícolas) y en qué plazo se aplicarán. Por el otro, los términos del artículo XXIV son relativamente vagos y podrían ser objeto de interpretaciones muy variadas en el seno de la OMC. Existe pues un riesgo de regateo en el seno del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC cuando éste reciba los acuerdos de asociación económica para aprobación, regateo que podría parecerse al que se observa actualmente en el marco de los debates relativos a la exención.

V. Conclusión

25. En términos generales, se puede decir que las modificaciones que acompañan al Acuerdo de Cotonou en el ámbito comercial atentan contra la existencia de los regímenes comerciales preferenciales no recíprocos. De hecho, numerosos países en desarrollo ya han iniciado la reestructuración de las normas comerciales internacionales en vigor en sus países; por otra parte, los regímenes asimétricos de los que se han beneficiado hasta ahora cederán pronto su sitio a acuerdos más compatibles con las normas multilaterales de la OMC. De este modo, Ginebra ocupará un lugar más importante en el ámbito de las discusiones sobre comercio y es sin duda por ese motivo que la Secretaría de los países ACP, con sede en Bruselas, ha decido abrir una representación comercial en Ginebra.

Nota 1 : El Grupo de países ACP está constituido por 78 países. Cuba forma parte del Grupo ACP pero no es signatario del Acuerdo de Cotonou. (Volver al texto )

Nota 2 : Además de sus 15 Estados miembros, la Comunidad Europea como tal es asimismo signataria del Acuerdo.(Volver al texto )

Nota 3 : Cabe se–alar que a nivel bilateral, la UE ha firmado varios Acuerdos de libre comercio, en particular con los países del Magreb, del Mashreq, Turquía, Sudáfrica, México y varios países de Europa del Este.(Volver al texto )

Nota 4 : 13 500 millones de euros procedentes del 9¡ Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y 1 300 millones de euros del Banco Europeo de Inversiones (BEI).(Volver al texto )

Nota 5 : La parte de los productos ACP en el mercado europeo ha pasado del 6,7% en 1976 a tan sólo el 3% en 1998; el 60% de las exportaciones de los países ACP sigue basándose œnicamente en 10 productos.(Volver al texto )

Nota 6 : El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) fue elaborado a finales del decenio de 1960 bajo los auspicios de la UNCTAD. Al igual que el régimen de Lomé, se trata de un régimen de preferencias comerciales no recíprocas. Sin embargo, a la inversa del Convenio de Lomé, este régimen está destinado a los países en desarrollo en su conjunto y cada país industrializado lo adopta de manera unilateral sin que se celebren negociaciones (y puede pues también denunciarse asimismo unilateralmente). Las exenciones arancelarias y no arancelarias que contiene son generalmente menos generosas que las previstas en el Convenio de Lomé y recogen un nœmero más restringido de productos (en el caso de la UE, se excluyen los productos agrícolas). 27 países industrializados mantienen actualmente un SGP en favor de los países en desarrollo. En virtud de una cláusula especial, la cláusula de habilitación, comprendida en los Acuerdos de la OMC, el SGP es compatible con las normas del sistema comercial multilateral. La UE reexaminará el conjunto de las disposiciones del SGP en 2004.(Volver al texto )

Nota 7 : A África del Sur, aunque miembro del Grupo ACP y signatario del Acuerdo de Cotonou, no se le aplican las medidas comerciales. Las relaciones comerciales de dicho país con la UE se rigen por un acuerdo de libre comercio, firmado en 1999, que garantiza la reciprocidad e incluye los productos agrícolas.(Volver al texto )

Nota 8 : Tres productos sensibles, es decir el azœcar, el arroz y los bananos, estarán sujetos a una liberalización progresiva durante un período de transición que llevará a la liberalización total de los bananos en 2006 y del arroz y el azœcar en 2009.(Volver al texto )

Nota 9 : Cabe mencionar que durante las negociaciones del Acuerdo de Cotonou, varios países ACP que no pertenecían a la categoría de los PMA manifestaron el deseo de poder beneficiarse, al igual que los PMA, de una prórroga del régimen de Lomé después de 2008. Si bien la CE no excluyó esta posibilidad durante las negociaciones, se muestra por ahora muy reacia. Se procederá al reexamen de este asunto en 2004. Por otra parte, el Acuerdo prevé para los no PMA que declaren no estar en posición de firmar un acuerdo de asociación económica, "otros" regímenes comerciales eventuales que, a la vez, "equivalgan a la situación existente y sean conformes a las normas de la OMC" (art. 37.6).(Volver al texto )

Nota 10 : Actualmente, segœn los países en desarrollo, entre el 45 y el 65% de sus ingresos pœblicos proceden de los derechos de aduana (véase la Nota Informativa de la ACICI: La Administración y Aplicación del Acuerdo de la OMC sobre Valoración en Aduana, octubre de 2000).(Volver al texto )

Nota 11 : Destaquemos, sin embargo, que la UE es uno de los principales interlocutores comerciales de los países ACP, ya que aproximadamente el 40% de las exportaciones de estos países está destinado a la UE (cerca del 50% en lo que respecta a los países ACP de África).(Volver al texto )

Nota 12 : El principio NMF es hasta tal punto fundamental en la filosofía del sistema jurídico de la OMC que se anuncia "a bombo y platillo" en el artículo I del GATT y en el artículo II del AGCS. Se menciona asimismo dicho principio en varias disposiciones de los diferentes Acuerdos de la OMC.(Volver al texto )

Nota 13 : Cabe se–alar que el hecho de entablar debates respecto de la exención es por así decirlo "obligatorio", en la medida en que una solicitud de exención constituye un derecho formal de cada Miembro.(Volver al texto )

Nota 14 : Los Estados Unidos y Malasia (en nombre de la ASEAN) también se han expresado al respecto.(Volver al texto )

Nota 15 : Quizás convenga recordar aquí que la exención de Lomé IV se obtuvo no sin dificultades, pese a que las normas del GATT de entonces eran más flexibles que las normas actuales de la OMC. (Volver al texto )

Nota 16 : Técnicamente, se trata de establecer, de aquí a 2006, un régimen relativo a los bananos por el cual tan sólo se concederían derechos de aduanas preferenciales a los países ACP en comparación con los demás países y dejarían de utilizarse los contingentes. Durante el período de transición, es decir hasta 2006, se reexaminará el sistema de atribución de licencias a la importación segœn el sistema de "orden cronológico de recepción de solicitudes" (first come, first served), lo que para los Estados Unidos sigue discriminando a los productores de bananos de los países que no son ACP, contrariamente a la decisión del îrgano de Solución de Diferencias. No se ha llegado todavía a un acuerdo sobre esta cuestión, que es objeto de intensos debates entre la CE y los Estados Unidos. (Volver al texto )

Nota 17 : Cabe mencionar en defensa de la CE, que en el momento de presentar la solicitud de exención, las disposiciones del Acuerdo de Cotonou relativas al comercio y a la OMC (que tan sólo constituyen una peque–a parte del Acuerdo) fueron transmitidas a los Miembros de la OMC en los tres idiomas oficiales. El hecho de exigir la integridad del Acuerdo en los tres idiomas oficiales constituye pues un argumento estrictamente procesal, dado que la mayor parte de las disposiciones del Acuerdo de Cotonou no conciernen la solicitud de exención. (Volver al texto )

Anexo 1 : Rese–a Histórica de las Relaciones ACP - CE *

Antes de los Convenios de Lomé (1957 - 1975) El primer Convenio de Asociación de los Países y Territorios de Ultramar de habla francesa con el Mercado Comœn Europeo, cuyo objetivo era el desarrollo económico y social de estos países, fue adoptado el 24 de marzo de 1957 para un período de cinco años en el marco del Tratado de Roma. Tras la obtención de independencia de estos países a principios del decenio de 1960, se mantuvieron las relaciones con la CEE. El Convenio que define la condición de Estados asociados de estos países se renueva regularmente. El 20 de julio de 1963, a través de un nuevo Convenio, llamado Convenio de Yaoundé, se establece una cooperación financiera, técnica y comercial entre la CEE y 18 Estados africanos y malgache asociados (EAMA). Se sigue manteniendo el régimen de libre comercio, existente desde 1957, entre la CEE y dichos Estados. Se han previsto asimismo medidas destinadas a favorecer las importaciones de productos tropicales de estos países y se han suprimido los derechos de aduana para la mayor parte de los productos importados por la CEE. El Convenio establece una zona de preferencia aduanera entre la CEE y los Estados asociados. Se han aumentado los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) destinado a financiar proyectos de desarrollo agrícola en África. A fin de completar las acciones del FED, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) puede intervenir mediante la concesión de créditos o adelantos que permitan regularizar los cursos de los productos tropicales. Tras el Convenio de Yaoundé se firmó otro Convenio en 1969, por el que se extendieron las atribuciones del FED, permitiendo la participación en el capital de empresas industriales africanas y la concesión de una ayuda excepcional destinada a compensar la baja de los precios de los productos primarios. Los Convenios de Lomé (1975 - 2000) Con la ampliación de la CEE en 1972, los Convenios de Yaoundé y de Arusha para los países de habla inglesa son sustituidos por los Convenios de Lomé, que incluyen asimismo a estos países en la cooperación comunitaria. Este conjunto de países constituye el denominado Grupo de Estados ACP (países de África, del Caribe y del Pacífico). Se han firmado cuatro Convenios en 25 años. El primero, Lomé I, fue adoptado el 28 de febrero de 1975 por la CEE y 46 Estados ACP (19 Estados ya estaban asociados con la CEE, 21 pertenecían al Commonwealth y seis Estados de África no mantenían relación particular alguna con la CEE). Los tres primeros Convenios se firmaron para un período de cinco años: Lomé II se firmó el 31 de octubre de 1979 entre 57 países ACP; Lomé III el 8 de diciembre de 1984 entre 66 países ACP; y Lomé IV se firmó el 15 de diciembre de 1980 para un período de diez años entre la CEE y 70 países ACP. Estos Convenios incluyen la cooperación comercial, industrial, financiera y técnica. Mediante el Convenio de Lomé I se establece el STABEX, sistema de estabilización de los ingresos procedentes de las exportaciones de los países ACP frente a las fluctuaciones de los precios de ciertos productos básicos de estos países (el café, el algodón, el cacao y los cacahuetes o maníes). A través del Convenio de Lomé II se instituye el SYSMIN que garantiza la protección de los productos mineros, en el supuesto de que la baja de los tipos sea tal que amenace el potencial de la producción o los ingresos de las exportaciones de los productos mineros procedentes de los países ACP. Al término del Convenio de Lomé IV, la casi totalidad de los productos de los países ACP podían entrar en la CEE sin contingentes ni derechos de aduana y sin obligación de reciprocidad. Estos Acuerdos extienden la cooperación al medio ambiente, a la lucha contra la desertificación, a la agricultura, a la pesca, a la industria, a los servicios, y proporcionan asimismo una cooperación financiera y técnica. La CEE se convierte así en el principal interlocutor comercial de los países en desarrollo. El Acuerdo de Cotonou En 1996, se entablaron discusiones relativas al reexamen de ciertas disposiciones del Convenio de Lomé IV, tras las cuales se celebraron negociaciones en 1998. La CEE deseaba obtener a cambio de la ayuda financiera brindada a los países ACP que éstos entamaran un proceso de democratización y de respeto de los derechos humanos. El 23 de junio de 2000, la Unión Europea y los 77 países ACP firman en Cotonou un nuevo Acuerdo de asociación, mediante el cual se establece un vínculo entre la ayuda al desarrollo y la "dimensión política".

* Traducido del Dictionnaire des relations internationales au 20me sicle, Armand Colin, Paris, 2000, pp. 158-159.