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Note de synthèse
Février 2000
OMC : Progrès et perspectives après Seattle
Notre note de synthèse du 9 décembre 1999 traitait en détail des causes de l'échec de la Conférence ministérielle de Seattle. La présente note s'attarde sur les événements qui se sont produits depuis dans le but de relancer les négociations de l'OMC ainsi qu'à son Programme de travail.
1. En tâchant de s'inspirer des leçons du passé, l'analyse des raisons profondes de l'échec de la Conférence de Seattle s'est poursuivie aux mois de janvier et février. Le Directeur général de l'OMC a par exemple affirmé: "nous avons cherché à inclure trop d'éléments dans le projet de déclaration finale" et a estimé que "Seattle n'était pas mûr". D'autres ont mentionné le manque de temps du fait que les véritables négociations n'ont débuté réellement que dans les deux derniers jours de la Conférence. Mais il a également été fait grand cas des divers dysfonctionnements du processus: son manque de transparence, l'écart entre les moyens et les ambitions de l'OMC, ou encore le trop faible engagement de l'organisation pour que l'ensemble de ses Membres participent pleinement au processus. En conservant ces éléments à l'esprit, des efforts ont été réalisés pour:
· reprendre sur une base plus sûre les négociations prévues par le Programme incorporé
· relancer les discussions sur la question des délais pour la mise en Suvre des accords
· reprendre les discussions quant au lancement d'un nouveau cycle de négociations
2. Pour que des progrès puissent être réalisés, ces dysfonctionnements "substantifs" du passé doivent maintenant être pris en compte. En particulier, tous les Membres devraient désormais faire montre de flexibilité sur les questions de mise en Suvre des accords (question particulièrement sensible pour les PED) ainsi que sur la question des nouveaux thèmes à inclure dans un nouveau cycle de négociations. Il est intéressant de relever à cet égard que le Directeur général a déclaré: "le commerce ne peut se développer dans un vide juridique et c'est pourquoi des questions telles que l'environnement sont importantes". Notons que le "telles que" est lourd de sens dès lors que cela sous-entend que la question des normes du travail n'est pas à exclure non plus.
3. Il y a eu une confusion quant au statut de la Conférence ministérielle de Seattle. La décision des Présidents de clore la Conférence a été perçue comme dépourvue de légitimité dès lors que cette dernière n'avait pas été discutée et qu'aucun accord n'avait été trouvé. Dans les faits toutefois ceci ne devrait pas réellement soulever de problème puisqu'en définitive, le statut de la Conférence sera celui que les membres voudront bien lui donner. Si, comme il est probable, les discussions de la Conférence devaient être rejetées entièrement, le projet de déclaration pour une nouvelle Conférence ministérielle devrait alors, bien sûr, être repris de zéro. Il serait toutefois avantageux dans ce cas, de profiter tout de même des avancées réalisées dans les domaines de l'accès aux marchés, de la facilitation des échanges et des services.
II. Considérations sur l'avenir
4. Suite à la Conférence de Seattle, il était un point sur lequel tout le monde était d'accord: celui que la prochaine étape dans le processus devait consister en un rétablissement urgent de la confiance dans le système et de sa crédibilité.
5. Entre la fin de la Conférence de Seattle et la réunion du Conseil général des 7-8 février 2000, les principaux scénarios avancés pour remettre le Programme de travail de l'OMC sur les rails ont été les suivants:
· chercher à convoquer au plus vite une nouvelle Conférence ministérielle dans le but de parvenir à une Déclaration sur les bases négociées à Seattle.
· faire le choix d'une approche progressive en mettant l'accent sur le Programme incorporé, l'extension des dates limites de mise en Suvre des accords et une redéfinition des structures de l'OMC et de son processus de décision. Le tout devant ensuite être confirmé au niveau ministériel lorsque des progrès substantiels auraient été réalisés.
· accepter le fait que la nature extrêmement large et complexe des négociations commerciales dans le cadre de l'OMC est telle que l'approche globale n'est désormais plus de mise. Par approche globale il convient d'entendre le principe établi à l'OMC selon lequel les résultats d'une négociation doivent être acceptés comme un engagement unique (single undertaking), autrement dit que rien n'est accepté jusqu'à ce que tout soit accepté. Le renoncement de ce principe aboutirait à une série de négociations séparées sur des sujets spécifiques.
6. Si l'on veut - comme c'est le souhait de l'Union européenne - convoquer au plus vite une nouvelle Conférence ministérielle, une condition sine qua non serait alors de la faire précéder de sérieuses négociations préparatoires au cours desquelles les parties devraient alors faire preuve de toute la flexibilité nécessaire aux négociations de ce type. En particulier, une attention particulière devrait être portée aux préoccupations des PED en matière d'environnement et de travail et un ensemble de dispositions significatives sur le développement devrait être approuvé. Etant donné la nécessité de débloquer la situation de façon urgente, et la condition de base étant de s'assurer du fait qu'il n'y ait plus d'échec à ce stade, ce scénario a été le moins bien accueilli.
7. L'approche progressive a semblé plus attractive et réalisable. Techniquement, les négociations prévues par mandat sur la poursuite de la libéralisation du secteur agricole et du secteur des services ont débuté le 1er janvier 2000 bien qu'aucune réunion n'ait eu lieu avant celle du Conseil général des 7 et 8 février. L'"essence" du projet de Déclaration de Seattle peut donner des lignes directrices pour ces négociations et il revient maintenant aux principaux acteurs de prendre l'initiative. Dans le même temps, une approche réaliste quant à la redéfinition des dates butoirs fixées au 31 janvier 1999 pour l'entrée en vigueur des Accords sur les MIC et les ADPIC et celui relatif à l'évaluation en douane, contribuerait à créer une "bonne atmosphère". Des problèmes émergent toutefois compte tenu des deux positions conflictuelles suivantes: d'une part le point de vue (surtout partagé par le Quad) selon lequel la question des délais doit être examinée au cas par cas et, d'autre part, la position des PED selon laquelle les extensions doivent être accordées sur une base multilatérale et replacées dans le contexte plus large de la question de la mise en Suvre des accords. La prise en compte de tous ces aspects, couplée à une révision complète de la structure de l'OMC et de son mécanisme de prise de décisions, ouvrirait alors la voie à une nouvelle Conférence ministérielle réussie et au lancement d'un nouveau cycle de négociation selon le principe de l'engagement unique.
8. La redéfinition des positions a pris du temps, mais une approche plus positive de tous les Membres de l'organisation durant les consultations informelles a permis au Conseil général, lors de sa réunion des 7-8 février, de se mettre d'accord sur des mesures pour relancer le travail de l'OMC. Comme on pouvait s'y attendre, l'approche progressive a remporté la mise.
9. D'un point de vue organisationnel, il est sans doute profitable de procéder à des négociations par étapes, en se concentrant sur les mandats de négociation contenus dans le Programme incorporé ainsi que sur les révisions prévues par les textes et les questions de mise en Suvre. Ainsi, le nombre limité de fonctionnaires dont disposent les petites missions pourront se concentrer sur un nombre restreint de sujets et mieux participer au processus.
10. Quant au Programme incorporé, il a été décidé que les négociations qui y sont prévues sur l'agriculture et les services seraient tenues respectivement dans le cadre du Comité de l'agriculture et du Conseil du commerce des services. Afin de maintenir ces négociations spécifiques séparées des activités régulières des deux organes, elles se dérouleront lors de séances spéciales qui se tiendront à la suite de chaque session régulière. La première session du Conseil du commerce des services est convoquée au 21 février et celle du Comité de l'agriculture au 23-24 mars 2000. Ces deux organes feront rapport de l'état des négociations au Conseil général. Toutefois, bien que l'on ait voulu relancer en priorité les négociations sur l'agriculture et les services, il ne faut pas oublier que le Programme incorporé comprend également des mandats de négociation dans d'autres domaines dont notamment certains aspects de l'Accord sur les ADPIC (indications géographiques) ainsi que des révisions dans le domaine des règles d'origine, de l'évaluation en douane, du mécanisme de règlement des différends, des licences d'importation, des mesures sanitaires et phytosanitaires, des mesures de sauvegarde, des mesures antidumping, etc.).
11. Bien que le cadre des négociations ait été convenu, d'autres aspects importants relatifs aux procédures et aux modalités n'ont pas été arrêtés, dont notamment la désignation d'un président pour les deux organes de négociation.
12. En regard des révisions prévues des Accords sur les MIC et les ADPIC, les Membres ont été unanimes à admettre que désormais les impacts de leur application sur le commerce et le développement seraient pris en compte.
13. Sur la question d'importance pour les PMA de parvenir à un accord garantissant à toutes leurs exportations un accès dépourvu de droits de douane et de quotas, il y a fort à parier que leurs espérances ne seront pas pleinement comblées puisque, de façon réaliste, un tel accord ne couvrira jamais toutes les exportations des PMA; il y aura toujours des exceptions sur certains produits importants pour eux (notamment les textiles et les produits agricoles en direction de certains pays industrialisés). Si ceci constitue bien sûr une vieille idée - qui avait été lancée pour la première fois lors du Sommet du G7 de Lyon en 1996 par le Directeur général de l'OMC d'alors - aucun accord sur ce sujet n'est cependant encore abouti.
14. Dans le cadre de l'approche progressive, il devrait y avoir au plus vite une mise en Suvre de l'Action en faveur des PMA qui devrait comprendre un réexamen rigoureux des dispositions du Cadre intégré pour l'assistance technique liée au commerce. Il s'agirait également d'améliorer la qualité de l'octroi de l'assistance technique comme de constituer des fonds significatifs de façon à développer efficacement les compétences dans les pays en développement en général.
15. En rapport avec la révision du mécanisme de prise de décision de l'OMC, l'Union européenne et le Japon ont déclaré que l'objectif devait être de trouver "un équilibre optimal entre efficacité et transparence" et ont proposé la mise en place d'un "Comité consultatif de chefs d'entreprise et d'experts sous la supervision du Directeur général" dont la tâche sera d'examiner toutes les options. Certains Membres toutefois sont inflexibles sur le fait que les discussions relatives aux réformes institutionnelles doivent faire l'objet d'une transparence strictement interne (p.ex. sur la participation et l'accès à l'information) et non pas vis-à-vis de l'extérieur et des autres organisations.
16. En ce qui concerne le processus de négociation, et plus particulièrement pour ce qui a trait aux Conférences ministérielles, il est admis qu'avec une volonté politique déterminée et une préparation rigoureuse, le Comité plénier (assisté de groupes de travail et de discussions pluri- et bilatérales) et coordonné par les réunions du Salon Vert (Green Room), constituerait une base solide. Le problème bien sûr, serait alors de savoir selon quels critères seront sélectionnés les Membres de la Green Room, étant entendu qu'il sera impossible aux 136 Etats Membres d'y siéger en même temps.
17. De façon générale, "l'appel au réveil" de l'organisation a été entendu. En particulier, tant les déclarations des Etats Unis, que de l'Union européenne ou du Japon font référence à la nécessité de prendre en compte "l'insatisfaction générale" qui prévaut parmi les pays en développement dont le support est désormais jugé crucial.
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