ACICI - Notes de synthèse

1. A la suite de la Conférence ministérielle de Doha, qui a eu lieu en novembre 2001, les négociations de l'OMC sur l'agriculture sont devenues partie intégrante du Programme de travail de Doha. Ces négociations, en vue de la poursuite du processus de réforme du commerce des produits agricoles qui a débuté lors du Cycle d'Uruguay, ont été engagées au début de l'an 2000 dans le cadre du « programme incorporé » et ont déjà donné lieu à un large éventail de propositions. Comme dans le cas des services, le processus est déjà relativement avancé et bien compris, même si l'ampleur des nouveaux engagements qui pourraient être contractés au titre de la réforme - et les conditions régissant ces engagements - sont loin d'être clairs. Certains objectifs ont été esquissés dans le Programme de travail de Doha, mais celui-ci est plutôt vague, voire parfois ambigu.

2. Les enjeux des négociations sur l'agriculture ne diffèrent guère de ceux qui subsistaient à la fin du Cycle d'Uruguay. En outre, le principal cadre où seront intégrés les nouveaux engagements au titre de la réforme ressemble à celui qui avait été adopté pour l'accord précédent, conclu lors des négociations du GATT.

3. Tout comme auparavant, les membres de l'OMC qui demandent la réforme la plus radicale sont les producteurs compétitifs de haut rendement du Groupe de Cairns. Ce groupe, dirigé par l'Australie et comptant maintenant 18 membres [Note 1], cherche depuis sa création au milieu des années 80 à éliminer les subventions à l'exportation - particulièrement celles des Communautés européennes, considérées comme ayant les effets les plus négatifs sur les marchés mondiaux. Il continue également de réclamer des réductions importantes des obstacles à l'accès aux marchés ainsi qu'une nouvelle réduction des mesures de soutien interne ayant des effets de distorsion sur les échanges qui sont accordées aux agriculteurs. Le Groupe de Cairns continue de bénéficier, dans une large mesure, du soutien des États-Unis, bien que ce pays protège de façon significative plusieurs de ses secteurs agricoles - dont ceux du sucre, du miel, des arachides et des produits laitiers - et fournisse un soutien financier considérable à ses communautés agricoles.

4. Face aux Etats-Unis et au Groupe de Cairns, on retrouvait principalement, et on retrouve encore, l'Union européenne. Les tenants de la réforme ont pris pour cible la Politique agricole commune (PAC) de l'Union européenne - un système complexe de soutien et de protection dont le développement a nécessité plusieurs décennies et qui sert toujours à protéger les agriculteurs européens et leurs revenus contre la concurrence et les fluctuations des prix sur les marchés mondiaux. La PAC a fait l'objet d'une réforme interne au début des années 90 qui a contribué à supprimer l'un des principaux obstacles empêchant de mettre un terme au Cycle d'Uruguay. Elle a de nouveau été modifiée plus récemment, dans le cadre de l'Agenda 2000 approuvé par les Etats membres en 1999, et continue d'être mise en Suvre.

5. Les agriculteurs européens ne sont toutefois pas les seules personnes des pays industrialisés à bénéficier d'un soutien financier et d'une protection. Ainsi, les principaux pays visés par la réforme entreprise durant le Cycle d'Uruguay étaient le Japon et la Corée, car ceux-ci protégeaient énergiquement leurs producteurs de riz - allant même jusqu'à interdire les importations de ce produit sauf dans des situations d'urgence. Ces pays continuent d'être pris pour cible. C'est également le cas de la Norvège et de la Suisse, qui protègent et subventionnent les agriculteurs de régions éloignées et montagneuses, où les prix sont élevés et la concurrence est faible. Dans la plupart des cas, les contribuables et les consommateurs de ces pays sont prêts à y mettre le prix - parfois un prix d'or - pour assurer la survie des communautés agricoles. Les gouvernements concernés ont insisté, durant le Cycle d'Uruguay, pour que le GATT reconnaisse les « considérations autres que d'ordre commercial » en matière d'agriculture, un concept (maintenant aussi dénommé « multifonctionnalité » - cf. plus loin) qui occupera une place importante dans les négociations prescrites dans le Programme de travail de Doha.

6. Les pays en développement, qui n'étaient pas membres du Groupe de Cairns - seulement trois d'entre eux sont en fait des pays industrialisés -, avaient deux grandes préoccupations durant le Cycle d'Uruguay, et ces préoccupations sont demeurées les mêmes. La première concernait la nécessité de ménager une certaine flexibilité, y compris la possibilité de recourir à des subventions directes et à des mesures de protection des marchés pour maintenir et améliorer la production agricole nationale. La seconde était la crainte que des réductions importantes des subventions à l'exportation, en particulier celles des CE et des Etats-Unis, feraient augmenter le budget alimentaire des pays les plus pauvres qui bénéficiaient - et étaient devenus dépendants - des produits bon marché fournis par des pays subventionnant lourdement leur agriculture.

7. Puisque toutes ces préoccupations et positions sont demeurées en grande partie inchangées et qu'elles sont aujourd'hui à la base des négociations de Doha, il est probable que la nouvelle entente ressemblera à la précédente, du moins en ce qui a trait à sa structure fondamentale (voir l'Annexe 1 sur l'accord issu du Cycle d'Uruguay).

III. Comment l'accord issu du Cycle d'Uruguay a-t-il été mis en Suvre ? A-t-il eu des répercussions ?

8. Un processus détaillé de notification et de surveillance a été mis en place pour examiner les questions liées à la mise en Suvre. Au cours de la période qui a précédé le lancement des négociations de Doha, de longues discussions ont eu lieu pour déterminer si l'accord issu du Cycle d'Uruguay avait apporté des avantages significatifs aux exportateurs compétitifs et à d'autres pays en développement cherchant à faire entrer leurs produits agricoles sur les marchés mondiaux. On peut répondre à cette question de plusieurs façons. L'un des points essentiels, c'est que l'accord intervenu ne constituait que le début - et non la fin - d'un processus de réforme. Il visait à mettre un terme aux politiques agricoles protectionnistes - qui prenaient de plus en plus d'ampleur depuis les années 70 et 80 - et à les soumettre à des disciplines et engagements substantiels (puisque le GATT était très peu efficace à cet égard). L'intention était de renverser la tendance favorisant des niveaux toujours plus élevés de soutien financier et des obstacles à l'importation considérables, souvent même obscurs.

9. Compte tenu de ces objectifs, on peut affirmer que l'accord intervenu a dans une grande mesure donné les résultats escomptés. Il y a bien eu quelques problèmes, dont l'administration opaque, lourde et, pour certains, injuste, des contingents tarifaires, mais les membres de l'OMC ont, dans la plupart des cas, respecté les engagements qu'ils avaient contractés au sujet des trois principaux piliers de la réforme. L'accord a-t-il vraiment eu des répercussions sur le commerce mondial des produits agricoles ? Il est plus difficile de répondre à cette question. L'OCDE a signalé, par exemple, que les niveaux globaux de soutien financier accordé dans le secteur agricole n'ont pas beaucoup changé, même si les politiques ont été modifiées en profondeur. Les gouvernements ont manifestement modifié de fond en comble leurs mesures de soutien de façon à ce qu'elles ne soient plus interdites ni soumises à des engagements de réduction mais qu'elles relèvent plutôt de la « catégorie verte ».

10. D'après les déclarations du Groupe de Cairns, les exportateurs performants n'ont pas profité de la situation autant qu'ils l'avaient espéré. Certains pays en développement considèrent quant à eux qu'ils font face à des contraintes indues qui les empêchent de soutenir leur développement agricole. D'autres se sont dits déçus que les engagements concernant les importateurs nets de produits alimentaires n'aient guère donné de résultats concrets (les expéditions d'aide alimentaire diminuent depuis quelques années, mais les prix mondiaux de nombreux produits font de même). Certains producteurs ont pour leur part exprimé leur frustration devant des normes plus strictes en matière de sécurité alimentaire et de vérification des denrées alimentaires qui les ont empêchés d'avoir accès à de nouveaux marchés malgré des possibilités d'exportation apparentes.

11. Exception faite des engagements au titre de la réforme, quels changements survenus depuis le Cycle d'Uruguay auront une incidence sur les nouvelles négociations ? Dans les pays industrialisés - et, en fait, dans quelques pays en développement - l'attitude envers l'agriculture évolue de plus en plus. Ainsi, on cherche moins à atteindre des niveaux plus élevés de production et on se préoccupe davantage de la sécurité et de la qualité des produits, de la protection de l'environnement, des organismes génétiquement modifiés (OGM) et du maintien des communautés rurales. Au sein de l'Union européenne, qui continue de modifier la PAC conformément aux engagements qu'elle a contractés au titre de l'OMC, des pressions sont continuellement exercées sur le budget et on cherche à adapter les mesures en fonction de l'ouverture imminente vers l'est. Selon l'OCDE, les cours mondiaux relativement élevés des produits de base durant les premières années de la période de mise en Suvre prévue lors du Cycle d'Uruguay (milieu des années 90) ont permis à un plus grand nombre de pays d'exporter leurs produits sans les subventionner. Certains pays ont également modifié leurs politiques et ont continué de ne pas recourir aux subventions à l'exportation, du moins pour certains produits, même lorsque les cours mondiaux ont chuté vers la fin de la dernière décennie.

12. Certains des pays les plus pauvres qui ne sont pas déjà des exportateurs de haut rendement, en particulier les pays les moins avancés, se sont davantage mobilisés et ont fait beaucoup plus d'efforts pour mettre les questions liées au développement à l'avant-plan des négociations sur l'agriculture et ce, dans le but de garantir leur accès aux nouveaux marchés et de disposer d'une flexibilité maximale, grâce au traitement spécial et différencié, qui leur permettrait de recourir au plus grand choix possible de mesures pour renforcer la capacité agricole du pays.

13. Aux termes de l'article 20 de l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture, les membres de l'OMC s'étaient engagés à tenir des négociations en vue de la poursuite du processus de réforme. Avant et durant la Conférence ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Seattle, d'importantes divergences d'opinion avaient surgi concernant la question de savoir si l'article 20 constituait une base suffisante pour entreprendre une nouvelle série de négociations. De nombreux exportateurs agricoles souhaitaient un mandat plus précis assorti d'objectifs de réforme mieux définis. Malgré l'échec de la réunion de Seattle, les négociations ont été engagées, tel que prévu à l'article 20, au début de l'an 2000, et les deux premières phases sont terminées. La première (du début de 2000 à mars 2001) a en grande partie été consacrée à la présentation de propositions formelles (45 propositions soumises par 126 pays) dans chacun des domaines susceptibles d'être visés par un accord final au terme des négociations. La deuxième, qui a pris fin en février 2002, portait principalement sur l'examen et la formulation des questions soulevées par ces propositions. Plus de 100 notes informelles ont été présentées au cours de cette phase.

14. Le même débat sur l'article 20 a eu lieu avant la Conférence ministérielle de Doha. Finalement, le mandat découlant de l'article 20 a été relativement peu modifié dans la Déclaration ministérielle - mais les quelques modifications apportées étaient importantes. L'élément clé du paragraphe 13 de cette déclaration se lit comme suit :

15. La référence au « retrait progressif » des subventions à l'exportation constituait le premier engagement du genre à être pris dans le cadre d'un mandat de négociation du GATT ou de l'OMC. Le besoin de mesures concrètes à l'égard du traitement spécial et différencié est aussi apparu beaucoup plus fort que jamais auparavant. Le mandat prévoit que « les modalités pour les nouveaux engagements, y compris les dispositions pour le traitement spécial et différencié » doivent être établies au plus tard le 31 mars 2003. Le terme « modalités » utilisé dans ce contexte désigne habituellement les engagements de réduction qui concernent chacun des trois piliers. D'ici à la cinquième Conférence ministérielle, qui doit avoir lieu au Mexique en 2003, les participants devraient avoir présenté des projets globaux pour les engagements qu'ils sont prêts à contracter au terme des négociations (janvier 2005).

VI. Ajout d'une « catégorie développement »

16. Avant la réunion de Doha, un certain nombre de pays en développement avaient insisté pour que le mandat de négociation fasse spécifiquement référence à l'ajout d'une « catégorie développement ». Bien que la Déclaration n'en fasse pas expressément mention, le concept de la « catégorie développement » a fait l'objet de discussions approfondies dès le début du programme de négociation qui a suivi la Conférence de Doha. La proposition a été formulée pour la première fois dans un document présenté en juin 2000 par un groupe de onze pays en développement [Note 2]. Cette catégorie permettrait aux pays en développement de disposer d'une série de mesures visant à accroître la production de denrées alimentaires et la sécurité alimentaire, maintenir les emplois dans les zones rurales, assurer une protection contre les importations à bas prix, ménager une flexibilité en ce qui concerne les disciplines régissant le soutien interne et mettre un terme au dumping d'importations subventionnées. Elle permettrait également aux pays en développement de désigner uniquement les produits agricoles qu'ils souhaiteraient voir assujettis à des disciplines au titre de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture (ce qu'on appelle l'approche fondée sur des « listes positives »).

17. Lors de l'examen de cette proposition [Note 3] en février 2002, certains pays en développement l'ont appuyée alors que d'autres s'y sont opposés. Les pays du Groupe de Cairns comptaient parmi ceux pour lesquels ce concept allait à l'encontre des objectifs du mandat de Doha et risquait d'avoir un effet négatif plutôt que positif sur les échanges entre les pays en développement. Des pays développés - notamment les Etats-Unis, le Japon et des membres plus riches du Groupe de Cairns - s'y sont également opposés, mettant les participants en garde contre la création de deux séries de disciplines distinctes pour les pays développés et les pays en développement [Note 4]. Le débat approfondi qui a eu lieu durant la deuxième phase a néanmoins démontré qu'on reconnaissait généralement l'importance du développement rural et ce, pas uniquement dans les économies en développement.

VII. Traitement spécial et différencié - Un rôle renforcé

18. On ne sait pas encore très bien si une « catégorie développement » spécifique sera ou non adoptée, mais il est incontestable que, pour en arriver à un accord, les négociations sur l'agriculture doivent déboucher sur un traitement spécial et différencié pour les pays en développement. La Déclaration de Doha dispose ce qui suit :

19. Par quoi cet engagement se traduira-t-il concrètement ? Les discussions ont fait ressortir des positions de principe divergentes. Les pays en développement ont-ils intérêt à ce que les pays développés prennent des engagements plus solides et plus vastes dans le cadre de la réforme ? Autrement dit, plus on libéralisera les marchés agricoles, moins il y aura d'effets de distorsion sur les échanges et plus il sera facile pour les pays les plus pauvres d'accroître leur production agricole et de procéder à leurs propres échanges. Doit-on comprendre que le traitement spécial et différencié ménage aux pays en développement une certaine flexibilité face aux engagements contractés ou qu'il les exempte totalement d'un grand nombre de ces engagements ? Un large éventail de propositions ont été présentées depuis 2000, bon nombre des propositions spécifiques sur le traitement spécial et différencié allant dans le même sens que celles relatives à une « catégorie développement ». En outre, des pressions sont exercées pour que les pays développés prennent de nouvelles initiatives d'ouverture des marchés afin d'accroître le niveau des exportations de produits agricoles des pays en développement.

20. Outre l'idée d'une « catégorie développement » et les pressions généralement exercées pour que le traitement spécial et différencié soit reconnu de manière concrète, la deuxième phase a également porté sur les problèmes particuliers des petits pays en développement insulaires et des pays producteurs d'un seul produit de base.

VIII. « Multifonctionnalité » - Un nouveau nom pour un concept établi de longue date

21. Les pays en développement ne sont toutefois pas les seuls à éprouver des craintes particulières en ce qui a trait à l'agriculture. Les participants à la Conférence de Doha ont manqué certaines occasions, notamment celle de faire référence à la « multifonctionnalité » dans le mandat de négociation : en effet, celui-ci confirme simplement que les « considérations autres que d'ordre commercial » (l'expression utilisée durant le Cycle d'Uruguay) seront prises en compte. Quels que soient les termes utilisés, l'essentiel est de signaler que l'agriculture ne se limite pas à la production et aux échanges de produits agricoles. Le Japon et la Corée sont depuis longtemps d'avis que leur politique agricole doit être axée sur la sécurité alimentaire, notamment en ce qui concerne le riz. Des pays comme la Norvège et la Suisse soutiennent que leur politique agricole doit également protéger les intérêts des agriculteurs, ainsi que les communautés agricoles et les pâturages, des régions éloignées où le développement d'une production concurrentielle est impossible. Selon l'Inde, la sécurité alimentaire doit être une priorité dans les pays les plus pauvres et elle doit être reconnue comme telle dans les engagements contractés au titre de l'OMC. Maurice joue pour sa part un rôle prépondérant au sein des « petits pays en développement insulaires » qui ont souligné que leurs considérations autres que d'ordre commercial portaient principalement sur les problèmes liés à la sécurité alimentaire. L'Union européenne a aussi signalé que le rôle multifonctionnel de ses politiques agricoles vise non seulement à produire des denrées destinées à la consommation humaine ou à l'alimentation animale et des fibres, mais aussi à protéger l'environnement et le paysage des campagnes ainsi qu'à contribuer à la vitalité des zones rurales et à un développement territorial équilibré. Elle a aussi mentionné que la protection des animaux était une considération autre que d'ordre commercial qui devait être prise en compte dans les négociations. Compte tenu de la portée du « programme de protection de l'environnement » convenu à Doha, il apparaît évident que l'Union européenne et quelques autres pays continueront d'établir un lien entre les concessions qu'ils sont prêts à faire en matière d'agriculture et les résultats obtenus sur le plan de l'environnement.

22. Par ailleurs, les Etats-Unis et le Groupe de Cairns en particulier soutiennent que les instruments et la flexibilité nécessaires pour faire face aux considérations autres que d'ordre commercial existent déjà dans l'Accord sur l'agriculture, y compris dans la liste positive relevant de la « catégorie verte ». Selon eux, la meilleure façon de garantir la sécurité alimentaire, c'est de libéraliser les marchés et de renforcer la capacité d'acheter et de vendre des produits à des prix concurrentiels sur les marchés internationaux. Les exportateurs craignent de toute évidence que la « multifonctionnalité » ne soit en fait, de la part de ses partisans, qu'une tentative de limiter la prise de nouveaux engagements significatifs dans le cadre de la réforme.

23. Les discussions sur la question plus vaste de la sécurité alimentaire ont eu tendance à réfréner le débat permanent sur les façons de rendre plus opérationnelle la Décision du Cycle d'Uruguay sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (cf. l'Annexe). On assiste à des pressions pour pallier les pénuries de denrées alimentaires à court terme en recourant à une aide alimentaire fournie sous forme de dons. Un certain nombre d'exportateurs compétitifs de produits agricoles provenant de pays en développement ont affirmé que toute tentative destinée à accroître la production nationale des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires sera vouée à l'échec tant que des exportations subventionnées et faisant l'objet d'un dumping auront des effets de distorsion sur le commerce mondial.

IX. Subventions à l'exportation - Un programme plus vaste

24. Comme il fallait s'y attendre, certaines des propositions sur les subventions à l'exportation prévoyaient leur élimination complète (Groupe de Cairns et Etats-Unis)-, élimination assortie dans le premier cas d'une « contribution initiale » de 50 pour cent versée dès la mise en place d'un programme établi sur une période de six ans. Tel que mentionné plus haut, la Déclaration de Doha prévoit qu'un « retrait progressif » aura lieu à un moment quelconque.

25. Les pays en développement ont souligné l'injustice apparente de l'accord actuel qui permet aux pays qui subventionnaient auparavant certaines de leurs exportations de continuer à le faire - bien qu'ils soient dorénavant soumis à des engagements de réduction - tout en interdisant aux pays en développement de commencer à recourir à de telles subventions. L'Inde, les pays de l'ANASE et un certain nombre d'autres pays en développement ont proposé de renverser cette situation, en éliminant les subventions à l'exportation des pays développés et en ménageant une certaine flexibilité aux pays en développement pour y recourir.

26. L'Inde et certains autres pays ont de plus signalé que même si les subventions à l'exportation sont assujetties à des disciplines, les pays industrialisés disposent d'autres mesures pour continuer à soutenir les exportations. Les Communautés européennes, le Japon, la Corée et d'autres membres de l'OMC plus circonspects appuient cette position. De fait, l'Union européenne a indiqué à de nombreuses reprises que même si elle était prête à discuter de la possibilité de limiter davantage les subventions, il fallait également s'attaquer aux autres mesures de soutien.

27. Les Etats-Unis sont généralement la principale cible puisqu'ils ont souvent recours à deux mesures de soutien primordiales, à savoir les crédits à l'exportation garantis par l'État (au sujet desquels l'OCDE cherche à conclure un accord depuis des années, sans grand succès) et l'aide alimentaire. En ce qui a trait à cette dernière, le reproche qui revient le plus souvent, c'est que les Etats-Unis semblent recourir à leurs programmes d'aide alimentaire quand leurs prix nationaux sont bas (et les stocks élevés) et non quand les cours mondiaux sont élevés et que les besoins des pays pauvres sont les plus aigus. Un troisième élément méritant qu'on s'y attarde dans le contexte des mesures de soutien à l'exportation concerne les activités des entreprises commerciales d'Etat - des offices de commercialisation qui sont très actifs dans des pays comme le Canada, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. N'oublions pas non plus les taxes et restrictions à l'exportation qui ont une incidence sur les considérations en matière de sécurité alimentaire de pays comme le Japon, la Corée et la Suisse. Toutes ces différentes mesures, destinées à soutenir les exportations, ainsi que la possibilité de les assujettir à des disciplines, ont fait l'objet d'un examen approfondi lors de la deuxième phase des pourparlers.

X. Soutien interne - Plus de « catégories » ou moins

28. Les travaux effectués jusqu'à maintenant sur la question du soutien interne ont principalement porté sur l'avenir de la « catégorie bleue » et de la « catégorie verte » ainsi que sur l'ajout proposé d'une « catégorie développement » (cf. plus haut). Les propositions du Groupe de Cairns, des Etats-Unis et dÔun certain nombre de pays en développement visent purement et simplement l'abolition de la « catégorie bleue ». L'Union européenne ne partage pas cet avis, car elle soutient que ce mécanisme est nécessaire à la poursuite de ses réformes internes. Outre l'Union européenne et le Japon, quatre pays européens ont actuellement recours à des mesures relevant de cette catégorie (l'Islande, la Norvège, la Slovénie et la République slovaque).

29. En ce qui concerne la « catégorie verte », les propositions émanent de trois types de participants : ceux qui souhaitent réduire la portée des mesures visées afin d'éviter les utilisations abusives, en particulier lorsqu'il s'agit de mesures pouvant avoir des effets de distorsion sur les échanges ; ceux qui considèrent que la portée actuelle de la catégorie est à peu près satisfaisante ; et ceux qui croient que de nouvelles mesures devraient être ajoutées pour répondre aux besoins de développement et aux considérations autres que d'ordre commercial qui sont liées à l'agriculture.

30. L'ajout de nouvelles réductions dans la « catégorie orange » sera abordé à l'occasion des prochaines négociations sur les « modalités » (cf. le paragraphe 15 plus haut).

XI. Accès aux marchés - Quelques questions d'ordre technique

31. Même si l'ampleur des nouvelles réductions des tarifs agricoles sera abordée dans le cadre de la prochaine étape des négociations, plusieurs questions d'ordre technique ont occupé l'attention des participants lors des deux premières phases. Tel que mentionné plus haut, l'administration des contingents tarifaires constitue une pierre d'achoppement importante dans la mise en Suvre des engagements contractés au titre du Cycle d'Uruguay. A l'heure actuelle, quelque 38 Membres de l'OMC appliquent près de 1 400 contingents tarifaires au total. Diverses propositions ont été faites en vue d'améliorer leur administration, de les « répartir par adjudication », d'accroître leurs niveaux ou de les éliminer complètement pour les remplacer par des tarifs moins élevés.

32. Un autre enjeu concerne l'avenir de la clause de sauvegarde spéciale pour le secteur de l'agriculture (voir l'Annexe). Cette disposition n'a été invoquée que très modérément, en partie parce que les conditions régissant son utilisation sont très strictes. Quelques pays en développement ont demandé que cette clause ne puisse pas être invoquée à leur encontre ou qu'ils soient les seuls membres de l'OMC à avoir accès à cet instrument. Ces propositions ont été contrecarrées, tout comme celle présentée par le Japon et la Corée sur une forme de sauvegarde qui s'appliquerait aux produits saisonniers et périssables.

33. Il est reconnu que l'un des problèmes découlant de la réduction des tarifs agricoles réside dans l'érosion de la valeur des préférences. Certains bénéficiaires tiennent beaucoup à conserver les préférences le plus longtemps possible, alors que d'autres membres de l'OMC mettent en doute les avantages de telles concessions si elles perpétuent la dépendance à l'égard de produits non concurrentiels. Des discussions ont eu lieu à ce sujet lors de la deuxième phase.

34. Le Canada et les Etats-Unis ont proposé que des négociations sectorielles soient engagées dans le domaine de l'agriculture afin d'envisager ce qu'il est convenu d'appeler des engagements de réduction « zéro pour zéro » pour des produits particuliers. Cette proposition a reçu un accueil mitigé car, pour certains, cette approche nuirait aux efforts d'une libéralisation globale.

XII. Prochaines étapes du processus

35. A la fin de mars 2002, il a été convenu qu'un accord sur les « modalités » devrait intervenir d'ici au 31 mars 2003. Le Comité de l'agriculture tiendra quatre importantes sessions (de négociation) « extraordinaires » d'ici à la fin de 2002, à savoir trois sur le fond (les trois piliers) et une pour faire le bilan des trois précédentes. L'ordre de déroulement des négociations a suscité une certaine controverse lorsque quelques membres ont cherché à reporter à la fin des discussions les points nécessitant les plus importantes concessions : l'Union européenne voulait commencer par l'accès aux marchés, tandis que les pays en développement souhaitaient d'abord discuter des subventions à l'exportation et du soutien interne et attendre à la troisième réunion pour aborder l'accès aux marchés. Un compromis est intervenu : la première réunion portera sur les subventions, la concurrence et les restrictions à l'exportation ; la deuxième, sur l'accès aux marchés ; et la troisième, sur le soutien interne. Le traitement spécial et différencié ainsi que les considérations autres que d'ordre commercial feront partie intégrante de chaque session. La quatrième réunion sera surtout axée sur les questions exigeant un suivi. Le Président du Comité présentera à la fin de l'année une « note récapitulative » regroupant les idées exprimées.

36. Le premier trimestre de 2003 sera consacré à négocier et à rédiger l'accord sur les modalités, y compris les objectifs numériques inhérents aux trois piliers de la réforme. Une fois l'accord conclu, les membres utiliseront ces objectifs pour présenter leurs premières offres d'engagements en matière d'agriculture d'ici à la Conférence ministérielle de l'OMC qui se tiendra au Mexique.

37. Ces différents buts seront-ils atteints ? C'est difficile à dire. Dans un certain sens, le calendrier des travaux exige que le dossier de l'agriculture soit traité en priorité par rapport à presque tous les autres dossiers du Programme de travail de Doha, à l'exception peut-être des services. A mesure que les dernières étapes du processus sur les « modalités » approchent, il semble probable que l'Union européenne, le Japon et d'autres pays qui ont préconisé un programme de travail très vaste à Doha insisteront pour que des progrès significatifs aient lieu dans au moins quelques-uns des autres dossiers abordés parallèlement. Cette approche pourrait s'avérer prématurée, en particulier pour certains pays en développement. D'autre part, il est à prévoir que le Groupe de Cairns insiste pour que l'agriculture demeure une priorité et pour que des signes annonçant des résultats importants et dignes d'intérêt apparaissent rapidement. L'agriculture a toujours été l'élément le plus difficile des négociations commerciales et rien n'indique qu'il en ira autrement avec le programme de Doha.

Annexe: Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture

Les trois piliers de la réforme

Note 1 : Le Groupe de Cairns est constitué de : l'Afrique du Sud, l'Argentine, l'Australie, la Bolivie, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, les Fidgi, le Guatemala, l'Indonésie, la Malaisie, la Nouvelle Zélande, le Paraguay, les Philippines, la Thaïlande et l'Uruguay. (retour texte)

Note 2 : Document G/AG/NG/W/13, daté du 23 juin 2000, présenté par Cuba, El Salvador, Haïti, le Honduras, le Kenya, le Nicaragua, l'Ouganda, le Pakistan, la République dominicaine, Sri Lanka et le Zimbabwe. (retour texte)

Note 3 : Note non officielle présentée par Cuba, El Salvador, le Honduras, le Kenya, le Nigéria, le Pakistan, la République dominicaine, Sri Lanka, et le Zimbabwe (SS(INF)AG/5) lors de la réunion informelle en Session extraordinaire qui a eu lieu du 4 au 6 février 2002. (retour texte)

Note 4 : La Suisse était l'un des pays développés ne s'opposant pas à la « catégorie développement ». Dans une note non-officielle (585), elle a appuyé, de manière explicite, des mesures qui augmenteraient la production nationale, amélioreraient les moyens d'existence des agriculteurs à faible revenu, et tiendraient compte des considérations autres que d'ordre commercial. Cependant, comme l'ont soutenu d'autres pays développés, une telle souplesse ne doit pas engendrer un système à deux niveaux dans lequel certains pays seraient exonérés, à titre permanent, de prendre toutes sortes d'engagements conformément aux règles de l'OMC liées à l'agriculture. (retour texte)

Note 5 : Outre les tarifs, divers instruments avaient auparavant été utilisés pour restreindre les importations, dont les contingents, les prélèvements variables à l'importation, les autolimitations des exportations et les régimes d'importation discrétionnaires. La « tarification » exigeait le calcul d'équivalents tarifaires sur la base de l'écart entre les prix intérieurs et extérieurs. (retour texte)

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	Dossier thématique : Agenda Post-Doha Agriculture - Situation actuelle et perspectives
	Introduction Intervenants, positions et motivations Comment l'accord issu du Cycle d'Uruguay a-t-il été mis en Suvre ? A-t-il eu des répercussions ? Prochaine étape - En quoi la situation a-t-elle changé ? Du « Programme incorporé » aux négociations de Doha Ajout d'une « catégorie développement » Traitement spécial et différencié - Un rôle renforcé « Multifonctionnalité » - Un nouveau nom pour un concept établi de longue date Subventions à l'exportation - Un programme plus vaste Soutien interne - Plus de « catégories » ou moins Accès aux marchés - Quelques questions d'ordre technique Prochaines étapes du processus
	I. Introduction 1. A la suite de la Conférence ministérielle de Doha, qui a eu lieu en novembre 2001, les négociations de l'OMC sur l'agriculture sont devenues partie intégrante du Programme de travail de Doha. Ces négociations, en vue de la poursuite du processus de réforme du commerce des produits agricoles qui a débuté lors du Cycle d'Uruguay, ont été engagées au début de l'an 2000 dans le cadre du « programme incorporé » et ont déjà donné lieu à un large éventail de propositions. Comme dans le cas des services, le processus est déjà relativement avancé et bien compris, même si l'ampleur des nouveaux engagements qui pourraient être contractés au titre de la réforme - et les conditions régissant ces engagements - sont loin d'être clairs. Certains objectifs ont été esquissés dans le Programme de travail de Doha, mais celui-ci est plutôt vague, voire parfois ambigu. II. Intervenants, positions et motivations 2. Les enjeux des négociations sur l'agriculture ne diffèrent guère de ceux qui subsistaient à la fin du Cycle d'Uruguay. En outre, le principal cadre où seront intégrés les nouveaux engagements au titre de la réforme ressemble à celui qui avait été adopté pour l'accord précédent, conclu lors des négociations du GATT. 3. Tout comme auparavant, les membres de l'OMC qui demandent la réforme la plus radicale sont les producteurs compétitifs de haut rendement du Groupe de Cairns. Ce groupe, dirigé par l'Australie et comptant maintenant 18 membres [Note 1], cherche depuis sa création au milieu des années 80 à éliminer les subventions à l'exportation - particulièrement celles des Communautés européennes, considérées comme ayant les effets les plus négatifs sur les marchés mondiaux. Il continue également de réclamer des réductions importantes des obstacles à l'accès aux marchés ainsi qu'une nouvelle réduction des mesures de soutien interne ayant des effets de distorsion sur les échanges qui sont accordées aux agriculteurs. Le Groupe de Cairns continue de bénéficier, dans une large mesure, du soutien des États-Unis, bien que ce pays protège de façon significative plusieurs de ses secteurs agricoles - dont ceux du sucre, du miel, des arachides et des produits laitiers - et fournisse un soutien financier considérable à ses communautés agricoles. 4. Face aux Etats-Unis et au Groupe de Cairns, on retrouvait principalement, et on retrouve encore, l'Union européenne. Les tenants de la réforme ont pris pour cible la Politique agricole commune (PAC) de l'Union européenne - un système complexe de soutien et de protection dont le développement a nécessité plusieurs décennies et qui sert toujours à protéger les agriculteurs européens et leurs revenus contre la concurrence et les fluctuations des prix sur les marchés mondiaux. La PAC a fait l'objet d'une réforme interne au début des années 90 qui a contribué à supprimer l'un des principaux obstacles empêchant de mettre un terme au Cycle d'Uruguay. Elle a de nouveau été modifiée plus récemment, dans le cadre de l'Agenda 2000 approuvé par les Etats membres en 1999, et continue d'être mise en Suvre. 5. Les agriculteurs européens ne sont toutefois pas les seules personnes des pays industrialisés à bénéficier d'un soutien financier et d'une protection. Ainsi, les principaux pays visés par la réforme entreprise durant le Cycle d'Uruguay étaient le Japon et la Corée, car ceux-ci protégeaient énergiquement leurs producteurs de riz - allant même jusqu'à interdire les importations de ce produit sauf dans des situations d'urgence. Ces pays continuent d'être pris pour cible. C'est également le cas de la Norvège et de la Suisse, qui protègent et subventionnent les agriculteurs de régions éloignées et montagneuses, où les prix sont élevés et la concurrence est faible. Dans la plupart des cas, les contribuables et les consommateurs de ces pays sont prêts à y mettre le prix - parfois un prix d'or - pour assurer la survie des communautés agricoles. Les gouvernements concernés ont insisté, durant le Cycle d'Uruguay, pour que le GATT reconnaisse les « considérations autres que d'ordre commercial » en matière d'agriculture, un concept (maintenant aussi dénommé « multifonctionnalité » - cf. plus loin) qui occupera une place importante dans les négociations prescrites dans le Programme de travail de Doha. 6. Les pays en développement, qui n'étaient pas membres du Groupe de Cairns - seulement trois d'entre eux sont en fait des pays industrialisés -, avaient deux grandes préoccupations durant le Cycle d'Uruguay, et ces préoccupations sont demeurées les mêmes. La première concernait la nécessité de ménager une certaine flexibilité, y compris la possibilité de recourir à des subventions directes et à des mesures de protection des marchés pour maintenir et améliorer la production agricole nationale. La seconde était la crainte que des réductions importantes des subventions à l'exportation, en particulier celles des CE et des Etats-Unis, feraient augmenter le budget alimentaire des pays les plus pauvres qui bénéficiaient - et étaient devenus dépendants - des produits bon marché fournis par des pays subventionnant lourdement leur agriculture. 7. Puisque toutes ces préoccupations et positions sont demeurées en grande partie inchangées et qu'elles sont aujourd'hui à la base des négociations de Doha, il est probable que la nouvelle entente ressemblera à la précédente, du moins en ce qui a trait à sa structure fondamentale (voir l'Annexe 1 sur l'accord issu du Cycle d'Uruguay). III. Comment l'accord issu du Cycle d'Uruguay a-t-il été mis en Suvre ? A-t-il eu des répercussions ? 8. Un processus détaillé de notification et de surveillance a été mis en place pour examiner les questions liées à la mise en Suvre. Au cours de la période qui a précédé le lancement des négociations de Doha, de longues discussions ont eu lieu pour déterminer si l'accord issu du Cycle d'Uruguay avait apporté des avantages significatifs aux exportateurs compétitifs et à d'autres pays en développement cherchant à faire entrer leurs produits agricoles sur les marchés mondiaux. On peut répondre à cette question de plusieurs façons. L'un des points essentiels, c'est que l'accord intervenu ne constituait que le début - et non la fin - d'un processus de réforme. Il visait à mettre un terme aux politiques agricoles protectionnistes - qui prenaient de plus en plus d'ampleur depuis les années 70 et 80 - et à les soumettre à des disciplines et engagements substantiels (puisque le GATT était très peu efficace à cet égard). L'intention était de renverser la tendance favorisant des niveaux toujours plus élevés de soutien financier et des obstacles à l'importation considérables, souvent même obscurs. 9. Compte tenu de ces objectifs, on peut affirmer que l'accord intervenu a dans une grande mesure donné les résultats escomptés. Il y a bien eu quelques problèmes, dont l'administration opaque, lourde et, pour certains, injuste, des contingents tarifaires, mais les membres de l'OMC ont, dans la plupart des cas, respecté les engagements qu'ils avaient contractés au sujet des trois principaux piliers de la réforme. L'accord a-t-il vraiment eu des répercussions sur le commerce mondial des produits agricoles ? Il est plus difficile de répondre à cette question. L'OCDE a signalé, par exemple, que les niveaux globaux de soutien financier accordé dans le secteur agricole n'ont pas beaucoup changé, même si les politiques ont été modifiées en profondeur. Les gouvernements ont manifestement modifié de fond en comble leurs mesures de soutien de façon à ce qu'elles ne soient plus interdites ni soumises à des engagements de réduction mais qu'elles relèvent plutôt de la « catégorie verte ». 10. D'après les déclarations du Groupe de Cairns, les exportateurs performants n'ont pas profité de la situation autant qu'ils l'avaient espéré. Certains pays en développement considèrent quant à eux qu'ils font face à des contraintes indues qui les empêchent de soutenir leur développement agricole. D'autres se sont dits déçus que les engagements concernant les importateurs nets de produits alimentaires n'aient guère donné de résultats concrets (les expéditions d'aide alimentaire diminuent depuis quelques années, mais les prix mondiaux de nombreux produits font de même). Certains producteurs ont pour leur part exprimé leur frustration devant des normes plus strictes en matière de sécurité alimentaire et de vérification des denrées alimentaires qui les ont empêchés d'avoir accès à de nouveaux marchés malgré des possibilités d'exportation apparentes. IV. Prochaine étape - En quoi la situation a-t-elle changé ? 11. Exception faite des engagements au titre de la réforme, quels changements survenus depuis le Cycle d'Uruguay auront une incidence sur les nouvelles négociations ? Dans les pays industrialisés - et, en fait, dans quelques pays en développement - l'attitude envers l'agriculture évolue de plus en plus. Ainsi, on cherche moins à atteindre des niveaux plus élevés de production et on se préoccupe davantage de la sécurité et de la qualité des produits, de la protection de l'environnement, des organismes génétiquement modifiés (OGM) et du maintien des communautés rurales. Au sein de l'Union européenne, qui continue de modifier la PAC conformément aux engagements qu'elle a contractés au titre de l'OMC, des pressions sont continuellement exercées sur le budget et on cherche à adapter les mesures en fonction de l'ouverture imminente vers l'est. Selon l'OCDE, les cours mondiaux relativement élevés des produits de base durant les premières années de la période de mise en Suvre prévue lors du Cycle d'Uruguay (milieu des années 90) ont permis à un plus grand nombre de pays d'exporter leurs produits sans les subventionner. Certains pays ont également modifié leurs politiques et ont continué de ne pas recourir aux subventions à l'exportation, du moins pour certains produits, même lorsque les cours mondiaux ont chuté vers la fin de la dernière décennie. 12. Certains des pays les plus pauvres qui ne sont pas déjà des exportateurs de haut rendement, en particulier les pays les moins avancés, se sont davantage mobilisés et ont fait beaucoup plus d'efforts pour mettre les questions liées au développement à l'avant-plan des négociations sur l'agriculture et ce, dans le but de garantir leur accès aux nouveaux marchés et de disposer d'une flexibilité maximale, grâce au traitement spécial et différencié, qui leur permettrait de recourir au plus grand choix possible de mesures pour renforcer la capacité agricole du pays. V. Du « Programme incorporé » aux négociations de Doha 13. Aux termes de l'article 20 de l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture, les membres de l'OMC s'étaient engagés à tenir des négociations en vue de la poursuite du processus de réforme. Avant et durant la Conférence ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Seattle, d'importantes divergences d'opinion avaient surgi concernant la question de savoir si l'article 20 constituait une base suffisante pour entreprendre une nouvelle série de négociations. De nombreux exportateurs agricoles souhaitaient un mandat plus précis assorti d'objectifs de réforme mieux définis. Malgré l'échec de la réunion de Seattle, les négociations ont été engagées, tel que prévu à l'article 20, au début de l'an 2000, et les deux premières phases sont terminées. La première (du début de 2000 à mars 2001) a en grande partie été consacrée à la présentation de propositions formelles (45 propositions soumises par 126 pays) dans chacun des domaines susceptibles d'être visés par un accord final au terme des négociations. La deuxième, qui a pris fin en février 2002, portait principalement sur l'examen et la formulation des questions soulevées par ces propositions. Plus de 100 notes informelles ont été présentées au cours de cette phase. 14. Le même débat sur l'article 20 a eu lieu avant la Conférence ministérielle de Doha. Finalement, le mandat découlant de l'article 20 a été relativement peu modifié dans la Déclaration ministérielle - mais les quelques modifications apportées étaient importantes. L'élément clé du paragraphe 13 de cette déclaration se lit comme suit : « Faisant fond sur les travaux accomplis à ce jour et sans préjuger du résultat des négociations, nous nous engageons à mener des négociations globales visant à : des améliorations substantielles de l'accès aux marchés ; des réductions de toutes les formes de subventions à l'exportation, en vue de leur retrait progressif ; et des réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges. Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations... » 15. La référence au « retrait progressif » des subventions à l'exportation constituait le premier engagement du genre à être pris dans le cadre d'un mandat de négociation du GATT ou de l'OMC. Le besoin de mesures concrètes à l'égard du traitement spécial et différencié est aussi apparu beaucoup plus fort que jamais auparavant. Le mandat prévoit que « les modalités pour les nouveaux engagements, y compris les dispositions pour le traitement spécial et différencié » doivent être établies au plus tard le 31 mars 2003. Le terme « modalités » utilisé dans ce contexte désigne habituellement les engagements de réduction qui concernent chacun des trois piliers. D'ici à la cinquième Conférence ministérielle, qui doit avoir lieu au Mexique en 2003, les participants devraient avoir présenté des projets globaux pour les engagements qu'ils sont prêts à contracter au terme des négociations (janvier 2005). VI. Ajout d'une « catégorie développement » 16. Avant la réunion de Doha, un certain nombre de pays en développement avaient insisté pour que le mandat de négociation fasse spécifiquement référence à l'ajout d'une « catégorie développement ». Bien que la Déclaration n'en fasse pas expressément mention, le concept de la « catégorie développement » a fait l'objet de discussions approfondies dès le début du programme de négociation qui a suivi la Conférence de Doha. La proposition a été formulée pour la première fois dans un document présenté en juin 2000 par un groupe de onze pays en développement [Note 2]. Cette catégorie permettrait aux pays en développement de disposer d'une série de mesures visant à accroître la production de denrées alimentaires et la sécurité alimentaire, maintenir les emplois dans les zones rurales, assurer une protection contre les importations à bas prix, ménager une flexibilité en ce qui concerne les disciplines régissant le soutien interne et mettre un terme au dumping d'importations subventionnées. Elle permettrait également aux pays en développement de désigner uniquement les produits agricoles qu'ils souhaiteraient voir assujettis à des disciplines au titre de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture (ce qu'on appelle l'approche fondée sur des « listes positives »). 17. Lors de l'examen de cette proposition [Note 3] en février 2002, certains pays en développement l'ont appuyée alors que d'autres s'y sont opposés. Les pays du Groupe de Cairns comptaient parmi ceux pour lesquels ce concept allait à l'encontre des objectifs du mandat de Doha et risquait d'avoir un effet négatif plutôt que positif sur les échanges entre les pays en développement. Des pays développés - notamment les Etats-Unis, le Japon et des membres plus riches du Groupe de Cairns - s'y sont également opposés, mettant les participants en garde contre la création de deux séries de disciplines distinctes pour les pays développés et les pays en développement [Note 4]. Le débat approfondi qui a eu lieu durant la deuxième phase a néanmoins démontré qu'on reconnaissait généralement l'importance du développement rural et ce, pas uniquement dans les économies en développement. VII. Traitement spécial et différencié - Un rôle renforcé 18. On ne sait pas encore très bien si une « catégorie développement » spécifique sera ou non adoptée, mais il est incontestable que, pour en arriver à un accord, les négociations sur l'agriculture doivent déboucher sur un traitement spécial et différencié pour les pays en développement. La Déclaration de Doha dispose ce qui suit : « Nous convenons que le traitement spécial et différencié pour les pays en développement fera partie intégrante de tous les éléments des négociations et sera incorporé dans les Listes de concessions et d'engagements et selon qu'il sera approprié dans les règles et disciplines à négocier, de manière à être effectif d'un point de vue opérationnel et à permettre aux pays en développement de tenir effectivement compte de leurs besoins de développement, y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural. » 19. Par quoi cet engagement se traduira-t-il concrètement ? Les discussions ont fait ressortir des positions de principe divergentes. Les pays en développement ont-ils intérêt à ce que les pays développés prennent des engagements plus solides et plus vastes dans le cadre de la réforme ? Autrement dit, plus on libéralisera les marchés agricoles, moins il y aura d'effets de distorsion sur les échanges et plus il sera facile pour les pays les plus pauvres d'accroître leur production agricole et de procéder à leurs propres échanges. Doit-on comprendre que le traitement spécial et différencié ménage aux pays en développement une certaine flexibilité face aux engagements contractés ou qu'il les exempte totalement d'un grand nombre de ces engagements ? Un large éventail de propositions ont été présentées depuis 2000, bon nombre des propositions spécifiques sur le traitement spécial et différencié allant dans le même sens que celles relatives à une « catégorie développement ». En outre, des pressions sont exercées pour que les pays développés prennent de nouvelles initiatives d'ouverture des marchés afin d'accroître le niveau des exportations de produits agricoles des pays en développement. 20. Outre l'idée d'une « catégorie développement » et les pressions généralement exercées pour que le traitement spécial et différencié soit reconnu de manière concrète, la deuxième phase a également porté sur les problèmes particuliers des petits pays en développement insulaires et des pays producteurs d'un seul produit de base. VIII. « Multifonctionnalité » - Un nouveau nom pour un concept établi de longue date 21. Les pays en développement ne sont toutefois pas les seuls à éprouver des craintes particulières en ce qui a trait à l'agriculture. Les participants à la Conférence de Doha ont manqué certaines occasions, notamment celle de faire référence à la « multifonctionnalité » dans le mandat de négociation : en effet, celui-ci confirme simplement que les « considérations autres que d'ordre commercial » (l'expression utilisée durant le Cycle d'Uruguay) seront prises en compte. Quels que soient les termes utilisés, l'essentiel est de signaler que l'agriculture ne se limite pas à la production et aux échanges de produits agricoles. Le Japon et la Corée sont depuis longtemps d'avis que leur politique agricole doit être axée sur la sécurité alimentaire, notamment en ce qui concerne le riz. Des pays comme la Norvège et la Suisse soutiennent que leur politique agricole doit également protéger les intérêts des agriculteurs, ainsi que les communautés agricoles et les pâturages, des régions éloignées où le développement d'une production concurrentielle est impossible. Selon l'Inde, la sécurité alimentaire doit être une priorité dans les pays les plus pauvres et elle doit être reconnue comme telle dans les engagements contractés au titre de l'OMC. Maurice joue pour sa part un rôle prépondérant au sein des « petits pays en développement insulaires » qui ont souligné que leurs considérations autres que d'ordre commercial portaient principalement sur les problèmes liés à la sécurité alimentaire. L'Union européenne a aussi signalé que le rôle multifonctionnel de ses politiques agricoles vise non seulement à produire des denrées destinées à la consommation humaine ou à l'alimentation animale et des fibres, mais aussi à protéger l'environnement et le paysage des campagnes ainsi qu'à contribuer à la vitalité des zones rurales et à un développement territorial équilibré. Elle a aussi mentionné que la protection des animaux était une considération autre que d'ordre commercial qui devait être prise en compte dans les négociations. Compte tenu de la portée du « programme de protection de l'environnement » convenu à Doha, il apparaît évident que l'Union européenne et quelques autres pays continueront d'établir un lien entre les concessions qu'ils sont prêts à faire en matière d'agriculture et les résultats obtenus sur le plan de l'environnement. 22. Par ailleurs, les Etats-Unis et le Groupe de Cairns en particulier soutiennent que les instruments et la flexibilité nécessaires pour faire face aux considérations autres que d'ordre commercial existent déjà dans l'Accord sur l'agriculture, y compris dans la liste positive relevant de la « catégorie verte ». Selon eux, la meilleure façon de garantir la sécurité alimentaire, c'est de libéraliser les marchés et de renforcer la capacité d'acheter et de vendre des produits à des prix concurrentiels sur les marchés internationaux. Les exportateurs craignent de toute évidence que la « multifonctionnalité » ne soit en fait, de la part de ses partisans, qu'une tentative de limiter la prise de nouveaux engagements significatifs dans le cadre de la réforme. 23. Les discussions sur la question plus vaste de la sécurité alimentaire ont eu tendance à réfréner le débat permanent sur les façons de rendre plus opérationnelle la Décision du Cycle d'Uruguay sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (cf. l'Annexe). On assiste à des pressions pour pallier les pénuries de denrées alimentaires à court terme en recourant à une aide alimentaire fournie sous forme de dons. Un certain nombre d'exportateurs compétitifs de produits agricoles provenant de pays en développement ont affirmé que toute tentative destinée à accroître la production nationale des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires sera vouée à l'échec tant que des exportations subventionnées et faisant l'objet d'un dumping auront des effets de distorsion sur le commerce mondial. IX. Subventions à l'exportation - Un programme plus vaste 24. Comme il fallait s'y attendre, certaines des propositions sur les subventions à l'exportation prévoyaient leur élimination complète (Groupe de Cairns et Etats-Unis)-, élimination assortie dans le premier cas d'une « contribution initiale » de 50 pour cent versée dès la mise en place d'un programme établi sur une période de six ans. Tel que mentionné plus haut, la Déclaration de Doha prévoit qu'un « retrait progressif » aura lieu à un moment quelconque. 25. Les pays en développement ont souligné l'injustice apparente de l'accord actuel qui permet aux pays qui subventionnaient auparavant certaines de leurs exportations de continuer à le faire - bien qu'ils soient dorénavant soumis à des engagements de réduction - tout en interdisant aux pays en développement de commencer à recourir à de telles subventions. L'Inde, les pays de l'ANASE et un certain nombre d'autres pays en développement ont proposé de renverser cette situation, en éliminant les subventions à l'exportation des pays développés et en ménageant une certaine flexibilité aux pays en développement pour y recourir. 26. L'Inde et certains autres pays ont de plus signalé que même si les subventions à l'exportation sont assujetties à des disciplines, les pays industrialisés disposent d'autres mesures pour continuer à soutenir les exportations. Les Communautés européennes, le Japon, la Corée et d'autres membres de l'OMC plus circonspects appuient cette position. De fait, l'Union européenne a indiqué à de nombreuses reprises que même si elle était prête à discuter de la possibilité de limiter davantage les subventions, il fallait également s'attaquer aux autres mesures de soutien. 27. Les Etats-Unis sont généralement la principale cible puisqu'ils ont souvent recours à deux mesures de soutien primordiales, à savoir les crédits à l'exportation garantis par l'État (au sujet desquels l'OCDE cherche à conclure un accord depuis des années, sans grand succès) et l'aide alimentaire. En ce qui a trait à cette dernière, le reproche qui revient le plus souvent, c'est que les Etats-Unis semblent recourir à leurs programmes d'aide alimentaire quand leurs prix nationaux sont bas (et les stocks élevés) et non quand les cours mondiaux sont élevés et que les besoins des pays pauvres sont les plus aigus. Un troisième élément méritant qu'on s'y attarde dans le contexte des mesures de soutien à l'exportation concerne les activités des entreprises commerciales d'Etat - des offices de commercialisation qui sont très actifs dans des pays comme le Canada, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. N'oublions pas non plus les taxes et restrictions à l'exportation qui ont une incidence sur les considérations en matière de sécurité alimentaire de pays comme le Japon, la Corée et la Suisse. Toutes ces différentes mesures, destinées à soutenir les exportations, ainsi que la possibilité de les assujettir à des disciplines, ont fait l'objet d'un examen approfondi lors de la deuxième phase des pourparlers. X. Soutien interne - Plus de « catégories » ou moins 28. Les travaux effectués jusqu'à maintenant sur la question du soutien interne ont principalement porté sur l'avenir de la « catégorie bleue » et de la « catégorie verte » ainsi que sur l'ajout proposé d'une « catégorie développement » (cf. plus haut). Les propositions du Groupe de Cairns, des Etats-Unis et dÔun certain nombre de pays en développement visent purement et simplement l'abolition de la « catégorie bleue ». L'Union européenne ne partage pas cet avis, car elle soutient que ce mécanisme est nécessaire à la poursuite de ses réformes internes. Outre l'Union européenne et le Japon, quatre pays européens ont actuellement recours à des mesures relevant de cette catégorie (l'Islande, la Norvège, la Slovénie et la République slovaque). 29. En ce qui concerne la « catégorie verte », les propositions émanent de trois types de participants : ceux qui souhaitent réduire la portée des mesures visées afin d'éviter les utilisations abusives, en particulier lorsqu'il s'agit de mesures pouvant avoir des effets de distorsion sur les échanges ; ceux qui considèrent que la portée actuelle de la catégorie est à peu près satisfaisante ; et ceux qui croient que de nouvelles mesures devraient être ajoutées pour répondre aux besoins de développement et aux considérations autres que d'ordre commercial qui sont liées à l'agriculture. 30. L'ajout de nouvelles réductions dans la « catégorie orange » sera abordé à l'occasion des prochaines négociations sur les « modalités » (cf. le paragraphe 15 plus haut). XI. Accès aux marchés - Quelques questions d'ordre technique 31. Même si l'ampleur des nouvelles réductions des tarifs agricoles sera abordée dans le cadre de la prochaine étape des négociations, plusieurs questions d'ordre technique ont occupé l'attention des participants lors des deux premières phases. Tel que mentionné plus haut, l'administration des contingents tarifaires constitue une pierre d'achoppement importante dans la mise en Suvre des engagements contractés au titre du Cycle d'Uruguay. A l'heure actuelle, quelque 38 Membres de l'OMC appliquent près de 1 400 contingents tarifaires au total. Diverses propositions ont été faites en vue d'améliorer leur administration, de les « répartir par adjudication », d'accroître leurs niveaux ou de les éliminer complètement pour les remplacer par des tarifs moins élevés. 32. Un autre enjeu concerne l'avenir de la clause de sauvegarde spéciale pour le secteur de l'agriculture (voir l'Annexe). Cette disposition n'a été invoquée que très modérément, en partie parce que les conditions régissant son utilisation sont très strictes. Quelques pays en développement ont demandé que cette clause ne puisse pas être invoquée à leur encontre ou qu'ils soient les seuls membres de l'OMC à avoir accès à cet instrument. Ces propositions ont été contrecarrées, tout comme celle présentée par le Japon et la Corée sur une forme de sauvegarde qui s'appliquerait aux produits saisonniers et périssables. 33. Il est reconnu que l'un des problèmes découlant de la réduction des tarifs agricoles réside dans l'érosion de la valeur des préférences. Certains bénéficiaires tiennent beaucoup à conserver les préférences le plus longtemps possible, alors que d'autres membres de l'OMC mettent en doute les avantages de telles concessions si elles perpétuent la dépendance à l'égard de produits non concurrentiels. Des discussions ont eu lieu à ce sujet lors de la deuxième phase. 34. Le Canada et les Etats-Unis ont proposé que des négociations sectorielles soient engagées dans le domaine de l'agriculture afin d'envisager ce qu'il est convenu d'appeler des engagements de réduction « zéro pour zéro » pour des produits particuliers. Cette proposition a reçu un accueil mitigé car, pour certains, cette approche nuirait aux efforts d'une libéralisation globale. XII. Prochaines étapes du processus 35. A la fin de mars 2002, il a été convenu qu'un accord sur les « modalités » devrait intervenir d'ici au 31 mars 2003. Le Comité de l'agriculture tiendra quatre importantes sessions (de négociation) « extraordinaires » d'ici à la fin de 2002, à savoir trois sur le fond (les trois piliers) et une pour faire le bilan des trois précédentes. L'ordre de déroulement des négociations a suscité une certaine controverse lorsque quelques membres ont cherché à reporter à la fin des discussions les points nécessitant les plus importantes concessions : l'Union européenne voulait commencer par l'accès aux marchés, tandis que les pays en développement souhaitaient d'abord discuter des subventions à l'exportation et du soutien interne et attendre à la troisième réunion pour aborder l'accès aux marchés. Un compromis est intervenu : la première réunion portera sur les subventions, la concurrence et les restrictions à l'exportation ; la deuxième, sur l'accès aux marchés ; et la troisième, sur le soutien interne. Le traitement spécial et différencié ainsi que les considérations autres que d'ordre commercial feront partie intégrante de chaque session. La quatrième réunion sera surtout axée sur les questions exigeant un suivi. Le Président du Comité présentera à la fin de l'année une « note récapitulative » regroupant les idées exprimées. 36. Le premier trimestre de 2003 sera consacré à négocier et à rédiger l'accord sur les modalités, y compris les objectifs numériques inhérents aux trois piliers de la réforme. Une fois l'accord conclu, les membres utiliseront ces objectifs pour présenter leurs premières offres d'engagements en matière d'agriculture d'ici à la Conférence ministérielle de l'OMC qui se tiendra au Mexique. 37. Ces différents buts seront-ils atteints ? C'est difficile à dire. Dans un certain sens, le calendrier des travaux exige que le dossier de l'agriculture soit traité en priorité par rapport à presque tous les autres dossiers du Programme de travail de Doha, à l'exception peut-être des services. A mesure que les dernières étapes du processus sur les « modalités » approchent, il semble probable que l'Union européenne, le Japon et d'autres pays qui ont préconisé un programme de travail très vaste à Doha insisteront pour que des progrès significatifs aient lieu dans au moins quelques-uns des autres dossiers abordés parallèlement. Cette approche pourrait s'avérer prématurée, en particulier pour certains pays en développement. D'autre part, il est à prévoir que le Groupe de Cairns insiste pour que l'agriculture demeure une priorité et pour que des signes annonçant des résultats importants et dignes d'intérêt apparaissent rapidement. L'agriculture a toujours été l'élément le plus difficile des négociations commerciales et rien n'indique qu'il en ira autrement avec le programme de Doha. Annexe: Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture Les trois piliers de la réforme 1. La réforme du commerce des produits agricoles a été entreprise, après le Cycle d'Uruguay, sur la base des trois « piliers » des engagements de réduction : le soutien interne, les subventions à l'exportation et l'accès aux marchés. Ces trois éléments sont souvent considérés comme étant liés entre eux. Après tout, si les mesures de soutien interne ne protégeaient pas les agriculteurs contre les prix sur les marchés mondiaux, ceux-ci n'auraient en théorie pas besoin d'être protégés contre les importations. D'autre part, si les mesures de soutien interne et de protection à la frontière entraînent une surproduction, les excédents peuvent uniquement être vendus sur les marchés mondiaux si l'écart entre les prix nationaux et les prix mondiaux est comblé - c'est-à-dire en recourant aux subventions à l'exportation. 2. En bref, l'Accord du Cycle d'Uruguay sur l'agriculture prévoit ce qui suit en ce qui concerne les engagements : *Accès aux marchés* ● A de très rares exceptions près (principalement le riz), toutes les mesures de protection à la frontière devaient prendre la forme de tarifs consolidés. Cela signifiait qu'il fallait convertir de nombreuses restrictions quantitatives et d'autres obstacles à l'accès aux marchés en équivalents tarifaires (« tarification ») [Note 5] et consolider ces nouveaux tarifs dans les Listes établies au titre de l'OMC. ● Les pays développés et les économies en transition étaient ensuite tenus de réduire les tarifs conséquents, et tous les autre<s tarifs appliqués dans le secteur agricole, de 36 pour cent sur une période de six ans. Les pays en développement s'étaient pour leur part engagés à les réduire de 24 pour cent. Les pays les moins avancés n'étaient quant à eux pas tenus de contracter de tels engagements. ● Certains nouveaux tarifs étant extrêmement élevés, des « contingents tarifaires » devaient être appliqués pour maintenir les « possibilités d'accès courantes » dont bénéficiaient déjà certains produits (admission en franchise, droits faibles ou droits préférentiels). De la même façon, lorsqu'il n'y avait eu auparavant que peu d'importations, voire aucune, des engagements devaient être pris afin d'augmenter « les possibilités d'accès minimales » avant la fin de 2000 pour les pays développés et avant la fin de 2004 pour les pays en développement. ● Une clause de sauvegarde spéciale temporaire a été adoptée pour faire face aux augmentations soudaines des importations de produits soumis à la tarification en vertu du nouveau système. *Subventions à l'exportation* ● Une vaste gamme de subventions à l'exportation devaient être réduites au cours de la période de mise en Suvre de six ans. ● S'agissant des pays développés - ceux recourant principalement à ce type de subventions -, les dépenses budgétaires devaient être réduites de 36 pour cent et les quantités de produits bénéficiant de ces subventions, de 21 pour cent par rapport aux niveaux de la période de base 1986 - 1990. ● S'agissant des quelques rares pays en développement qui subventionnaient les exportations d'un ou de plusieurs produits, les engagements de réduction correspondants étaient de 24 et 14 pour cent, respectivement. ● Alors que tous les autres pays se voyaient interdire l'utilisation de ces subventions, les pays en développement ont été laissés libres de recourir à des subventions qui visaient à réduire les coûts de la commercialisation des exportations et qui concernaient les tarifs de fret et de transport intérieurs. *Soutien interne* ● La question du soutien interne était plus complexe. La plupart des dépenses effectuées à ce titre était au départ exprimée au moyen d'une mesure standard appelée mesure globale du soutien (MGS). ● Les pays développés étaient convenus de réduire les niveaux de leurs MGS de 20 pour cent sur une période de six ans par rapport aux niveaux établis pour la période de base 1986-1988. On dit parfois que toutes les mesures visées relevaient de la « catégorie orange », plus communément connue sous le nom de « boîte orange » (cf. plus loin). ● Les pays en développement étaient tenus de réduire ces niveaux d'un peu plus de 13 pour cent sur dix ans. Ils pouvaient toutefois exclure du calcul de leurs MGS les subventions à l'investissement généralement disponibles pour l'agriculture, les subventions aux intrants agricoles généralement disponibles pour les producteurs qui ont de faibles revenus ou sont dotés de ressources limitées et les subventions visant à encourager les agriculteurs à remplacer les cultures de plantes narcotiques. ● Les pays les moins avancés n'étaient pour leur part pas tenus de contracter d'engagements de réduction. ● Deux autres importants types d'exclusion s'appliquaient à tous les membres de l'OMC. La liste des mesures relevant de la catégorie verte incluait, entre autres choses, la recherche dans le domaine agricole, les programmes établissant un dispositif de sécurité pour les revenus, les versements en cas de catastrophes naturelles, les programmes d'aide à l'ajustement (par exemple les programmes incitant les agriculteurs à cesser leurs activités ou les programmes de retrait des terres) ainsi que les programmes de protection de l'environnement et d'aide régionale. La catégorie bleue visait principalement les Communautés européennes ; elle exempte des engagements de réduction « les versements directs au titre de programmes de limitation de la production » même si ceux-ci peuvent avoir des effets de distorsion sur les échanges. *Importateurs nets de produits alimentaires* ● Une décision ministérielle a été prise pour mettre sur pied un programme concernant les « effets négatifs possibles » de la réforme sur les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires et sur les pays les moins avancés. Cette décision visait également à examiner les effets négatifs possibles sur la mise à disposition de l'aide alimentaire. *« Clause de paix »* ● Une « clause de paix » a été approuvée. En vertu de celle-ci, certaines mesures de soutien interne et subventions à l'exportation conformes aux dispositions de l'Accord sur l'agriculture ne pouvaient faire l'objet, dans des circonstances précises, de droits compensateurs, de plaintes présentées dans le cadre du mécanisme de règlement des différends et de certaines autres mesures et ce, jusqu'à la fin de 2003. Le maintien ou non de la clause de paix sera abordé dans le cadre des négociations d'ici à un an environ. --------------------------------------------- Note 1 : Le Groupe de Cairns est constitué de : l'Afrique du Sud, l'Argentine, l'Australie, la Bolivie, le Brésil, le Canada, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, les Fidgi, le Guatemala, l'Indonésie, la Malaisie, la Nouvelle Zélande, le Paraguay, les Philippines, la Thaïlande et l'Uruguay. (retour texte) Note 2 : Document G/AG/NG/W/13, daté du 23 juin 2000, présenté par Cuba, El Salvador, Haïti, le Honduras, le Kenya, le Nicaragua, l'Ouganda, le Pakistan, la République dominicaine, Sri Lanka et le Zimbabwe. (retour texte) Note 3 : Note non officielle présentée par Cuba, El Salvador, le Honduras, le Kenya, le Nigéria, le Pakistan, la République dominicaine, Sri Lanka, et le Zimbabwe (SS(INF)AG/5) lors de la réunion informelle en Session extraordinaire qui a eu lieu du 4 au 6 février 2002. (retour texte) Note 4 : La Suisse était l'un des pays développés ne s'opposant pas à la « catégorie développement ». Dans une note non-officielle (585), elle a appuyé, de manière explicite, des mesures qui augmenteraient la production nationale, amélioreraient les moyens d'existence des agriculteurs à faible revenu, et tiendraient compte des considérations autres que d'ordre commercial. Cependant, comme l'ont soutenu d'autres pays développés, une telle souplesse ne doit pas engendrer un système à deux niveaux dans lequel certains pays seraient exonérés, à titre permanent, de prendre toutes sortes d'engagements conformément aux règles de l'OMC liées à l'agriculture. (retour texte) Note 5 : Outre les tarifs, divers instruments avaient auparavant été utilisés pour restreindre les importations, dont les contingents, les prélèvements variables à l'importation, les autolimitations des exportations et les régimes d'importation discrétionnaires. La « tarification » exigeait le calcul d'équivalents tarifaires sur la base de l'écart entre les prix intérieurs et extérieurs. (retour texte)







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