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L' Accord de l'OMC sur l'évaluation en douane

Introduction

L'enjeu de l'Accord sur l'évaluation en douane

Le contenu de l'Accord sur l'évaluation en douane

L'application successive des méthodes d'évaluation

Règlement des différends. Droits et obligation des Parties. Recours offerts

L'administration de l'Accord

Le Traitement spécial et différencié

Annexe

 

I. Introduction

1. Les négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, achevées en décembre 1993, ont abouti en avril 1994, à la signature de l'Acte final du Cycle d'Uruguay et de l'Accord de Marrakech instituant l'Organisation mondiale du commerce (l'Accord sur l'OMC). Dans ce dernier sont repris les accords techniques, modernisés et modifiés, de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, dénommé le "GATT de 1947". Il y figure l'Accord sur la mise en Suvre de l'article VII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (note 1).

2. Précisons qu'en 1946, 23 des 50 pays participant au projet de création d'une Organisation internationale du commerce (OIC) ont décidé de négocier la réduction et la consolidation des tarifs douaniers. Ils ont accepté de mettre en Suvre certaines des règles commerciales contenues dans le projet de charte de l'OIC - ce projet ne vit jamais le jour, car sa ratification par les parlements de certains pays s'avéra impossible, la principale opposition émanant du Congrès des Etats-Unis). Ces 23 pays sont ainsi devenus les membres fondateurs du GATT, institué en janvier 1948.

3. En 1950, en vue d'obtenir une meilleure harmonisation des règles relatives aux questions douanières, 13 gouvernements européens ont développé la Définition de la valeur (en douane) de Bruxelles (DVB). Cette méthode est utilisée pour déterminer les droits de douane sur la base du "prix notionnel" (notional price), c'est-à-dire le prix qui est normalement utilisé sur le marché, définit comme étant " e prix établit pour une marchandise dans un marché ouvert entre un acheteur et un vendeur qui ne sont pas liés". Le Conseil de coopération douanière (CCD), devenu aujourd'hui l'Organisation mondiale des douanes (OMD), est chargé de l'administration de la DVB.

4. Au début des années 1970, plus de 100 pays appliquaient la DVB; parmi eux, de nombreux pays en développement. Les Etats-Unis, le Canada, l'Australie et la Nouvelle Zélande, pays ayant un rôle prépondérant dans le commerce international, n'ont toutefois pas souhaité adhérer. L'argument avancé par ces derniers étant la différence entre leurs systèmes nationaux et la DVB quant au concept d'évaluation en douane des marchandises importées. Il convient de signaler que l'article VII du GATT de 1947 indique que la valeur en douane de la marchandise importée sera déterminée sur la base de la valeur réelle. L'article ne définit cependant pas comment déterminer cette valeur réelle; d'où les nombreuses divergences dans les pratiques des différents pays.

5. Les pays en développement ont cherché, quant à eux, à résoudre le problème de la sur ou sous-évaluation des marchandises importées, aussi bien à travers la DVB que les Accords de l'OMC (en particulier le GATT de 1994).

6. A travers l'adhésion à l'OMC, 135 pays se sont engagés à appliquer effectivement tous les accords, dont l'Accord sur l'évaluation en douane.

7. En novembre 1999, la situation se présentait comme suit: 57 pays en développement Membres de l'OMC devaient appliquer l'Accord sur l'évaluation en douane en 2000 ou en 2001 (voir liste en annexe).

8. Le Traitement spécial et différencié dont bénéficient les pays en développement a permis, à ces derniers, d'appliquer certaines obligations avec plus de flexibilité. Or, la disparition progressive de ce traitement, place les pays en développement dans l'obligation d'accepter les mêmes disciplines que celles des pays développés, et cela, au plus tard le 31 décembre 2000. Cette mesure s'appliquera notamment au domaine de l'évaluation en douane. Les pays en développement qui souhaiteraient obtenir une assistance technique peuvent s'adresser directement au Secrétariat de l'OMC.

9. Une assistance technique est également proposée par des pays développés Membres, tant au niveau bilatéral que régional. Toutefois, c'est à ce dernier niveau que l'assistance semble la plus développée. On peut ainsi citer des programmes d'assistance fournis par l'Espagne pour les pays d'Amérique latine, par l'Autriche pour l'Afrique anglophone, par la France pour l'Afrique francophone ou par les Etats-Unis pour les Caraïbes. D'autre part, une assistance technique existe également pour certains pays en développement, par le biais d'accords commerciaux régionaux - c'est notamment le cas au sein de l'APEC (programme développé par les Etats-Unis, le Canada, la Nouvelle Zélande et l'Australie), de l'ASEAN (programme financé par le Japon), ou des pays ACP (programme financé par l'Union européenne). Ces différents programmes d'assistance technique offrent des cours sur la présentation de l'Accord, des séminaires sur les problèmes de mise en Suvre, des programmes pratiques ou encore des formations pour les fonctionnaires douaniers.

II. L'enjeu de l'Accord sur l'évaluation en douane

10. Bien que des droits de douane soient imposés par les gouvernements afin de protéger la production nationale, il faut souligner que ces droits représentent souvent une importante source de revenus pour les autorités publiques de certains pays. Dans les pays développés, la proportion du revenu total perçue sur des droits de douane a considérablement diminué et les gouvernements concernés comptent désormais sur d'autres sources de revenus. Toutefois, pour les pays en développement, en particulier les pays les moins avancés, ces droits constituent une part importante de leurs recettes : de 45 à 65% pour certains pays en développement.

11. L'enjeu concernant l'évaluation en douane est par conséquent important et l'on comprend mieux pourquoi les pays en développement attachent une telle importance à l'appréciation de l'élément valeur des marchandises importées et s'entourent de précautions, comme le recours à l'expertise de sociétés d'inspection privées. Ceci permet d'assurer une juste appréciation de la valeur des marchandises importées et d'éviter, de ce fait, la sur ou sous-facturation.

12. Les droits de douane sont perçus par l'administration des douanes sur une base ad valorem (par ex. 20% sur la valeur des marchandises importées) ou sous forme de droits de douane spécifiques (par ex. un droit de USD 1 par kilo ou par litre). Des droits combinés ou mixtes sont également appliqués à certains produits (par ex. 10% sur la valeur + USD 2 par kilo).

III. Le contenu de l'Accord sur l'évaluation en douane

A. Les buts

13. L'accord lui-même insiste, dans ses motivations, sur plusieurs idées :

i. l'évaluation en douane ne doit pas entraver la libre circulation des marchandises, c'est-à-dire qu'elle ne doit pas constituer un obstacle technique au commerce ;

ii. la nécessité d'un système équitable, uniforme et neutre d'évaluation en douane des marchandises, excluant l'utilisation de valeurs en douane arbitraires ou fictives (cf. Introduction générale de l'Accord sur l'évaluation en douane) ;

iii. la valeur en douane devrait être établie selon des intérêts simples et équitables, compatibles avec la pratique commerciale (cf. Introduction générale de l'Accord sur l'évaluation en douane) ;

iv. les procédures d'évaluation ne devraient pas être utilisées pour combattre le dumping (cf. Introduction générale de l'Accord sur l'évaluation en douane).

B. Présentation générale

14. Articulé en 24 articles suivis de notes interprétatives, le texte consacre la plus grande partie de ses dispositions à la norme, c'est-à-dire à la valeur transactionnelle (élément faisant l'objet de l'article premier de l'Accord). Des considérations de portée plus restreinte se réfèrent à l'usage de méthodes dÔévaluation à utiliser pour déterminer la valeur en douane si cette détermination ne peut se faire en appliquant les dispositions de l'article premier. Enfin, pour refléter le souci d'une meilleure administration de la justice fiscale et douanière, de nombreux articles énumèrent les droits et les obligations des Parties en ce qui concerne les procédures liées au règlement des différends.

IV. L'application successive des méthodes d'évaluation

15. En rappel, la règle fondamentale de l'Accord se trouve être la juste détermination de la valeur transactionnelle, c'est-à-dire du "prix effectivement payé ou à payer pour les marchandises lorsqu'elles sont vendues pour l'exportation à destination d'un pays d'importation, après ajustement", s'il y a lieu, et cela en vertu des dispositions de l'art. 8 de l'Accord. La facture est supposée refléter la réalité de la transaction (cf. articles 1.1 et 8.1-8.2).

16. Pour y parvenir, les cinq méthodes suivantes doivent être successivement suivies (l'ordre est impératif, les douanes ne peuvent utiliser une méthode que si la précédente est inutilisable) :

· la méthode de la valeur transactionnelle ;

· la méthode comparative ; la méthode déductive ;

· la méthode de la valeur calculée ou reconstituée ;

· la méthode de la valeur du dernier recours.

 

1. La méthode de la valeur transactionnelle

17. Cette méthode, présentée à l'article premier de l'Accord, est la plus pratiquée ; la facture du prix net à payer, ou prix net facturé, constitue l'élément essentiel.

18. Elle ne s'applique pas lorsqu'il s'agit d'échanges gratuits ou de dons (p. ex. cadeaux, échantillons, prêts, consignations, etc.).

19. Elle tient compte des liens pouvant exister entre un vendeur et un acheteur. L'existence d'un lien de subordination est un des critères retenus pour contester, s'il y a lieu, la valeur déclarée qui aura pu être influencée par ce lien (p. ex. rabais, facture minorée, etc.). Mais en fonction des dispositions de leur législation nationale, de nombreux pays ont une conception large de la notion de personnes liées.

20. C'est en partant du prix net facturé à l'importateur que l'administration des douanes ou les agents des sociétés d'inspection (mandatés par un gouvernement) interviennent afin de vérifier le respect des dispositions de l'article 8. Selon ce dernier, pour déterminer la valeur en douane, on ajoutera ou on déduira à la valeur transactionnelle de la marchandise importée (cf. art.1) les éléments suivants :

Éléments à ajouter figurant à l'art. 8.1 et 8.2 :

· commissions à la vente et frais de courtage (à l'exception des commissions d'achat);

· coût des contenants traités;

· coût de l'emballage;

· produits et services fournis par l'acheteur;

· redevances et droits de licence;

· le produit de toute revente, cession ou utilisation ultérieure;

· frais de transport;

· frais de chargement, de déchargement et de manutention;

· coût de l'assurance;

Éléments à déduire figurant à l'art. 8.1 et 8.2 et à la note relative à l'art.1 :

· frais de transport et coût de l'assurance après importation;

· commissions à l'achat;

· travaux de construction, d'installation, de montage, d'entretien ou d'assistance technique;

· droits de douane et taxes;

· dividendes et autres paiements de l'acheteur au vendeur ne se rapportant pas aux marchandises importées;

21. Comme indiqué dans l'Introduction générale de l'Accord, lorsque la valeur en douane ne peut être déterminée en appliquant les dispositions de l'article premier, l'administration des douanes et l'importateur devraient normalement se concerter pour dégager la base de la valeur, et cela, en appliquant l'art. 2 ou l'art. 3. Il peut arriver, par exemple, que l'importateur possède des renseignements concernant la valeur en douane de marchandises identiques ou similaires importées, dont l'administration des douanes ne dispose pas et vice versa. Ici pourrait intervenir le concept de renversement de la charge de la preuve.

22. Au terme des négociations du Cycle d'Uruguay, une Décision a été adoptée : il s'agit de la Décision sur le renversement de la preuve (Decision on Shifting of the Burden of Proof - SBP). En vertu de la norme du GATT de 1947, seule l'administration des douanes pouvait prouver que la valeur imposable de la marchandise importée ne pouvait être déterminée selon la valeur transactionnelle. La Décision modifie cette situation. Dans le cas où les autorités douanières auraient des doutes raisonnables quant à la valeur transactionnelle déclarée, la charge de la preuve est alors renversée et c'est à l'importateur de prouver la véracité de la valeur en question.

23. Dans l'hypothèse où l'explication ou les documents complémentaires présentés par l'importateur pour justifier la valeur transactionnelle de la marchandise importée ne satisfont pas l'administration des douanes, celle-ci peut alors décider que cette valeur en douane ne peut être déterminée conformément à l'art.1 et procédera à sa détermination selon les méthodes faisant l'objet des articles 2 à 7 inclus, présentées comme suit:

2. La méthode comparative

24. Si la valeur en douane des marchandises importées ne peut pas être déterminée selon les dispositions de l'art.1, les articles 2 et 3 permettent de faire appel à des comparaisons de prix de marchandises identiques (cf. art.2) ou similaires (art.3), vendues pour l'exportation à destination du même pays d'importation et exportées au même moment, ou approximativement, que les marchandises à évaluer; les marchandises comparées auront été vendues au même niveau commercial et sensiblement en même quantité. En cas de variation de ces deux derniers éléments, les prix seront ajustés en conséquence. Des fichiers informatisés ou manuels fournissent souvent ces renseignements à l'administration des douanes.

3. La méthode déductive

25. Contenue dans l'art.5, cette méthode est fondée sur le prix unitaire correspondant aux ventes de marchandises importées ou de marchandises identiques ou similaires importées totalisant la quantité la plus élevée et ayant été vendues sur le marché d'importation il y a moins de 90 jours.

4. La méthode de la valeur calculée ou reconstituée

26. Conformément à l'art.6, la valeur calculée s'obtient en ajoutant au coût de la production des marchandises évaluées " un montant pour les bénéfices et frais généraux, égal à celui qui entre généralement dans les ventes de marchandises de la même nature ou de la même espèce que les marchandises à évaluer, faites par des producteurs du pays d'exportation, pour l'exportation à destination du pays d'importation". Le dialogue constructif avec l'importateur est important. Il peut également être fait appel aux conventions d'assistance administrative.

5. La méthode du dernier recours

27. En vertu de l'art.7, la valeur en douane sera déterminée par des moyens raisonnables compatibles avec les principes et les dispositions générales de l'Accord sur l'évaluation en douane et de l'art. VII du GATT de 1994, ainsi que sur la base des données disponibles dans le pays d'importation. Dans cet article, sont également énumérés des éléments qui ne seront pas utilisés pour déterminer ladite valeur, comme des valeurs en douane minimales ou des valeurs arbitraires ou fictives.

28. Il est évident que cette procédure doit être réservée à l'usage de fonctionnaires des douanes très bien formés et agréés.

29. Comme stipulé à l'art.4, l'importateur peut demander que soit inversé l'ordre d'application des articles 5 et 6, sauf réserve émise par un pays Membre, notifiée à l'OMC.

V. Règlement des différends. Droits et obligations des Parties. Recours offerts

A. Les principes

30. Les principes suivants gouvernent l'application du règlement des différends:

· la confidentialité des documents produits par l'importateur pour justifier sa position ou ses dires;

· la motivation écrite des positions prises par la douane envers l'importateur. Ce dernier pourra s'en servir auprès d'instances d'appel ultérieures, comme document officiel pour justifier sa position auprès du médiateur administratif lors d'un appel " n'entraînant aucune pénalité " (cf. art.11);

· les douanes ne peuvent requérir ou obliger une personne non résidente à produire des informations commerciales. Toutes démarches du genre doivent être soumises, après accord de l'intéressé, aux autorités du pays auquel il appartient. Elles peuvent s'y opposer.

B. La nouvelle procédure: le droit d'appel

31. Il s'agit d'un recours n'entraînant aucune pénalité, et qui s'exerce en deux étapes :

1. Dans un premier temps, l'appel des décisions a lieu devant une autorité supérieure de l'administration des douanes. Destiné à rapprocher les points de vue, on y procède à un examen sur le fond du dossier. Dans certains cas, un organisme spécial est créé, comprenant des représentants de l'administration et des opérateurs commerciaux. Un procès verbal de conciliation est établi;

2. les importateurs ayant été dûment informés, peuvent ensuite faire appel devant les instances judiciaires; seuls les frais de justice et les honoraires d'avocats seront à leur charge;

32. Ces étapes franchies, l'appelant pourra recourir, ainsi que l'administration douanière, à la procédure en justice prévue par le Code sur l'évaluation en douane. Cette procédure précise également le sort des marchandises faisant l'objet du litige; sans attendre la fin de la procédure, les marchandises peuvent être retirées de la douane, moyennant une caution couvrant uniquement le montant des droits de douane à percevoir ultérieurement.

VI. L'administration de l'Accord

A. Le Comité d'évaluation en douane

33. Le Comité, présenté à l'art.18, est composé de représentants de chacun des Membres. Il élit son président et se réunit normalement une fois par année. Le Secrétariat de l'OMC assure le secrétariat du Comité.

B. Le Comité technique de l'évaluation en douane et l'OMD

34. Le Comité, conformément à l'art.18, est placé sous les auspices de l'OMD et assure, au niveau technique, l'interprétation et l'application de l'Accord sur l'évaluation en douane.

35. L'OMD, établie en 1952 sous le nom de Conseil de coopération douanière, est une entité intergouvernementale indépendante composée de membres de divers pays, dont la mission est de renforcer l'efficacité de l'administration des douanes. Certains des objectifs et des fonctions de l'OMD sont, par exemple, d'examiner les aspects techniques des systèmes douaniers, ainsi que les facteurs économiques qui y sont liés, dont le but de proposer des moyens pour atteindre le plus haut niveau possible d'harmonie et d'uniformité, et de fournir aux gouvernements intéressés, selon leur propre initiative et sur demande, des informations ou des conseils en matière d'administration douanière. L'OMD est la seule organisation internationale traitant exclusivement des questions douanières. Elle offre un forum où les délégués, représentant une grande variété de Membres, peuvent aborder des questions douanières sur un même pied d'égalité. Chaque Membre dispose d'un représentant et d'un vote. (Il est intéressant de noter que pas tous les pays en développement Membres de l'OMC, qui doivent appliquer l'Accord sur l'évaluation en douane en 2000 ou en 2001, sont Membres de l'OMD. Il s'agit des pays suivants : Bahreïn, Costa Rica, El Salvador et Honduras).

36. L'article 19 de l'accord indique que, sauf dispositions contraires, le mécanisme de règlement des différends est applicable aux consultations et au règlement des différends, dans le cas où un Membre considérerait qu'un de ses avantages, résultant de l'Accord sur l'évaluation en douane, est annulé ou compromis par l'action d'un ou d'autres Membres. Les Membres qui souhaitent tenir des consultations peuvent demander l'aide et les conseils du Comité technique. Les fonctions dudit Comité sont énoncées à l'Annexe II de l'Accord et incluent les dispositions relatives à l'assistance technique.

VII. Le Traitement spécial et différencié

37. L'art.20 ainsi que l'Annexe III de l'Accord énoncent les dispositions concernant le traitement spécial et différencié dont bénéficient les pays en développement. Voici les points principaux :

· délai de cinq ans prévu à l'art.20 pour l'application de l'Accord pour les pays en développement Membres;

· possibilité de prolonger le délai de 5 ans;

· réserve permettant aux pays en développement Membres de conserver, pour l'évaluation des marchandises, les valeurs minimales établies pour une période limitée et transitoire;

· réserve à l'art.4 (inversion de l'ordre d'application);

· réserve à l'art.5 (application spéciale de la méthode déductive);

· assistance technique.

38. Dans ce sens, l'adoption de la Décision relative au renversement de la charge de la preuve a été un des résultats les plus positifs du Cycle d'Uruguay, particulièrement pour les pays en développement. Tout aussi important, notamment en ce qui concerne ladite Décision, est que durant la phase finale des négociations, quelques pays en développement comme l'Inde, ont eu la possibilité de participer aux discussions au niveau des réunions d'experts. Sous l'angle des pays développés Membres, ces échanges ont contribué à la compréhension du problème de la sur et sous-évaluation des marchandises en douane des pays en développement.

39. A relever finalement qu'un moyen approprié permettant de résoudre le problème de la sur ou sous-évaluation des marchandises importées serait l'informatisation des procédures douanières, la création d'une base de données par laquelle il serait possible de comparer les prix des factures de marchandises similaires ou identiques, et l'utilisation des logiciels spécialisés.

Annexe

ACCORD SUR LA MISE EN RUVRE DE L'ARTICLE VII

DU GATT DE 1994 (ÉVALUATION EN DOUANE)

L'Article 20.1 (application différée des dispositions de l'Accord), l'Article 20.2 (application différée de la méthode déductive), le paragraphe 2 de l'Annexe III (réserve concernant les valeurs minimales), le paragraphe 3 de l'Annexe III (réserve concernant l'inversion de l'ordre d'application des Articles 5 et 6), et le paragraphe 4 de l'Annexe III (réserve relative à l'application de l'Article 5.2, que l'importateur la demande ou pas) de l'Accord constituent des dispositions spéciales destinées aux pays en développement Membres. Ci-après, les pays en développement Membres qui ont invoqué quelques unes ou toutes les dispositions susmentionnées, avec la date d'entrée en vigueur, indiquée entre parenthèses, de l'Accord de l'OMC pour les Membres concernés. Les Membres qui appliquent l'Accord sont indiqués.

Pour les pays ayant adhéré à l'OMC au 1er janvier 1995, le délai de cinq ans expire au 31 décembre 1999. Pour les Parties Contractantes du GATT original qui sont devenues Membres de l'OMC après le 1er janvier 1995, la délai de cinq ans commence à partir de la date d'adhésion. En ce qui concerne les pays en développement en accession, de ne pas être spécifié autrement dans le Protocole d'Accession, la période de dérogation de cinq ans commence à partir de la date d'accession.

Note 1 : Cet Accord porte également les appellations suivantes: Accord sur l'évaluation en douane, Code de l'évaluation en douane, Accord sur la valeur en douane, Code de la valeur en douane, et remplace l'Accord relatif à la mise en Suvre de l'article VII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (1979). (retour texte)

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