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Note de synthèse
Juin 1998
L'Accord sur les règles d'origine de l'OMC
Les intérêts des pays les moins favorisés
Justification et pratiques générales
Quel est le statut des négociations pour l'harmonisation?
1. Quelles sont les règles d'origine ? Les règles d'origine sont un ensemble complexe de critères et de principes dynamiques et interdépendants, selon lesquels un pays est assigné à un produit faisant l'objet de commerce. Sur la base d'une règle particulière ou parfois d'une combinaison de règles, l'origine d'un produit, par exemple une voiture, est définie. L'Accord sur les règles d'origine de l'OMC s'applique exclusivement aux règles commerciales non préférentielles (note 1). L'Accord a été adopté à Marrakech comme faisant partie des résultats finaux des négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay (MTN). Il est entré en vigueur le 1er janvier 1995.
2. Le champ d'application des règles d'origine de l'OMC. Les règles d'origine sont le point d'intersection de divers instruments vitaux de politique commerciale. L'article 1.2 de l'Accord sur les règles d'origine, qui définit les paramètres et le champ de ses applications, illustre ce point. Ce champ inclut toutes les règles d'origine utilisées "dans les instruments non préférentiels de politique commerciale, pour l'application, par exemple, du traitement de la nation la plus favorisée au titre des articles premier, II, III, XI et XIII du GATT de 1994; de droits antidumping et de droits compensateurs au titre de l'article VI du GATT de 1994; de mesures de sauvegarde au titre de l'article XIX du GATT de 1994; de la réglementation relative au marquage de l'origine au titre de l'article IX du GATT de 1994; et de restrictions quantitatives ou de contingents tarifaires discriminatoires. Elles comprendront aussi les règles d'origine utilisées pour les marchés publics et les statistiques commerciales (note 2).
II. Les intérêts des pays les moins favorisés
3. De nombreux pays en développement ont été affectés par les changements de règles d'origine opérés par les pays industrialisés, en particulier en ce qui concerne les textiles. L'harmonisation des règles d'origine est donc d'un intérêt crucial pour les pays en développement, et plusieurs d'entre eux ont été de fervents supporters de ce travail. Cependant, actuellement, peu de pays en développement manifestent un intérêt actif ou participent aux négociations. Ces pays sont l'Inde pour les textiles; la Colombie et les Philippines pour le café, les produits agricoles, les règles d'origine pour la protection de l'environnement et les textiles; le Maroc pour les produits de la pêche; Hong Kong et Singapour pour les montres. A part le Maroc, aucun pays d'Afrique ne s'intéresse aux domaines qui font partie des règles d'origine. Excepté le Nigeria, qui a présidé le Comité des règles d'origine (CRO) les deux premières années de l'OMC (1995-1996). Cette situation doit être corrigée d'urgence, au vu de l'importance du sujet et du nouveau délai de novembre 1999 (cf 15, ci-dessous), pour compléter les négociations pour l'harmonisation.
4. Peut-être à cause de cela, l'intérêt des pays en développement pour ce sujet a augmenté. Les différentes propositions qui ont été faites concernant la détermination de l'origine dans le secteur des textiles le montrent. Quelques pays en développement - l'Inde, la République Dominicaine, le Honduras, le Salvador - ont demandé au Secrétariat d'entreprendre une analyse pour estimer l'impact des différentes propositions concernant les règles d'origine dans le secteur des textiles, sur les droits et les obligations des Membres, dans le cadre des divers accords de l'OMC. Mais cette requête a rencontré l'opposition de quelques Membres industrialisés, selon lesquels cela mettrait le Secrétariat en position d'interpréter les accords, ce qui est de la responsabilité des Membres du Comité des règles d'origine.
5. Qu'en est-il des règles d'origine préférentielles ? Il n'y a pas de programme de travail à l'OMC qui inclue les règles d'origine préférentielles. Mais l'annexe II de l'Accord de l'OMC sur les règles d'origine contient la declaration commune concernant les règles d'origine préférentielles. Dans cette Déclaration, les principes généraux et les conditions applicables aux règles non préférentielles s'appliquent aussi aux règles préférentielles.
III. Justification et pratiques générales
6. Les règles d'origine représentent un aspect vital et indispensable du système d'échanges commerciaux multilatéraux. Les raisons pour lesquelles des pays ont besoin d'imputer un pays d'origine à un produit, sont diverses. Certaines sont compatibles avec les principes fondamentaux ouverts et non discriminatoires du système commercial. D'autres sont basées sur des définitions plus étroites des intérêts commerciaux domestiques. Avoir la connaissance et la pratique des règles d'origine d'un expert, telle est l'exigence essentielle pour le spécialiste en politique commerciale, pour fonctionner dans le système d'échanges commerciaux multilatéraux.
7. Pourquoi les pays sont-ils intéressés à dessiner la structure des règles pour la détermination de l'origine d'un produit, et pourquoi veulent-ils connaître l'origine d'un produit ? Il y a diverses raisons, dont les principales sont les suivantes :
(i) Les tarifs préférentiels. La politique commerciale des pays et les arrangements commerciaux particuliers, régionaux, sont parfois discriminatoires. La connaissance de l'origine d'un produit rend possibles des distinctions entre les importations, de manière à accorder un traitement préférentiel, conforme aux arrangements commerciaux spéciaux, tels ceux du domaine du commerce régional.
(ii) L'application des droits antidumping et compensatoires. Dans des circonstances où des marchandises font l'objet d'un dumping par un pays sur un marché ou un autre, la connaissance de l'origine rend possibles des actions antidumping ciblées et l'application des droits compensatoires.
(iii) Les statistiques commerciales et le maintien des systèmes de quotas. L'assignation de l'origine facilite la compilation des statistiques commerciales et des tendances, que ce soit pour un pays ou pour une région. Sur la base des chiffres commerciaux compilés de façon fiable, les autorités commerciales peuvent maintenir les systèmes de quotas, dans le cas où ces systèmes existent.
(iv) La promotion commerciale. Les règles d'origine sont utilisées pour promouvoir les exportations de marchandises en provenance de pays qui ont établi une longue tradition d'excellence dans des secteurs particuliers. Dans ces cas, les pays deviennent très protecteurs et les noms commerciaux et marques résistent fermement à leur dilution, à l'usage opportuniste ou de contrefaçon par d'autres pays, pour promouvoir leurs propres ventes. Par exemple, beaucoup est fait autour des montres, des médicaments et des chocolats suisses, des vins français, de la haute technologie et des ordinateurs américains, des voitures allemandes et japonaises, du café colombien, etc. Il y a d'innombrables exemples d'excellents produits originaires de nombreux pays.
(v) Les raisons environnementales. La réglementation relative au marquage, elle-même résultat de l'application des règles pour déterminer l'origine, est de plus en plus utilisée pour des raisons environnementales. Certaines de ces raisons promeuvent des objectifs en rapport avec l'environnement. D'autres ne sont en fait que des manipulations et font un mauvais usage des règles d'origine dans un but de dumping des déchets hasardeux ou de surexploitation et mettent ainsi en danger des espèces végétales et animales. Par exemple, des déchets hasardeux et toxiques qui émanent d'un pays, peuvent être semi-traités dans un autre pays et prendre l'origine de ce second pays, et non l'origine du pays qui les a générés. A l'opposé, des règles d'origine appliquées par le biais de quotas ont été utilisées pour protéger la surexploitation d'espèces en danger.
(vi) Contournement. En dépit d'une pratique commerciale manifestement illégale et déloyale, certains pays, pour échapper aux quotas, se mettent à manipuler et à faire mauvais usage des règles d'origine pour inonder, écouler à perte des marchandises très bon marché sur les marchés étrangers.
IV. Les règles d'origine - L'OMC
8. Quels sont les buts de l'Accord de l'OMC sur les règles d'origine ? Les buts de l'Accord sont en fait d'harmoniser et de clarifier les règles d'origine, et d'assurer que les règles d'origine ne créent pas d'obstacles inutiles au commerce. Bien que les buts soient simples, l'entreprise et la tâche sont complexes. En fonction de cette tâche, tout produit qui fait l'objet de commerce doit être assigné à un pays d'origine. A cette fin, tous les produits faisant l'objet de commerce, selon le Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (SH), doivent être régis par des règles qui garantissent qu'ils sont imputés à un pays d'origine.
9. En accord avec l'article 4 de l'Accord, les négociations pour l'harmonisation sont conduites au sein de deux organismes. Le premier est le Comité des règles d'origine (dénommé le "Comité" ou CRO), basé à Genève, à l'OMC. La division de l'accès au marché du Secrétariat de l'OMC gère les réunions du CRO. Le second organisme est le Comité technique des règles d'origine, basé à Bruxelles (dénommé le "Comité technique" ou CTRO). Le Comité technique opère sous les auspices de l'Organisation mondiale des douanes (OMD). En pratique, le CTRO entreprend l'examen des aspects techniques/douaniers des négociations pour les processus conférant l'origine. Les résultats de cet exercice sont transmis de Bruxelles à Genève, comme interprétations et opinions du CTRO (article 9.3(a)). Ces résultats incluent les secteurs d'émission et de produits où les règles d'origine ont été adoptées au CTRO, et ceux sur lesquels il n'y a pas eu d'accord.
10. Quels sont les objectifs des négociations pour harmoniser les règles d'origine non préférentielles ? Les objectifs du programme de travail pour l'harmonisation se trouvent dans les dispositions du préambule de l'Accord et dans l'article 9. Dans les dispositions du préambule, les objectifs énumérés sont :
- donner suite aux objectifs du GATT de 1994,
- faciliter le flux du commerce international par le biais de règles d'origine claires et prévisibles,
- garantir que les règles d'origine ne créent pas d'obstacles inutiles au commerce,
- garantir que les règles d'origine n'annulent ni ne portent atteinte aux droits des membres,
- réaliser la transparence des lois, des règlements et des pratiques concernant les règles d'origine,
- reconnaître la disponibilité du mécanisme et des procédures de consultation pour la résolution des différends qui surviennent dans le cadre de l'Accord, et
- harmoniser et clarifier les règles d'origine.
11. Cependant, les dispositions du préambule, bien qu'indicatives quant au buts, aux objectifs et principes d'un accord, ne sont pas contraignantes pour les dispositions en vigueur d'un accord. A cette fin, l'article 9 prévoit pour les objectifs à mettre en Suvre. En résumé, les règles d'origine devraient :
- être appliquées de la même manière pour tous les objectifs,
- être claires et prévisibles (de manière à être facilement mises en application par les douaniers qui normalement appliquent ces règles),
- ne pas créer de complexité dans l'application, et ne pas créer non plus d'effets restrictifs qui faussent ou perturbent le commerce international,
- être cohérentes et administrées uniformément, avec cohérence, raisonnablement et impartialement, et
- assigner à chaque produit un pays d'origine. Cette origine devrait être soit le pays où le produit a été entièrement obtenu, ou, si plus qu'un pays est impliqué, le pays où la dernière transformation substantielle a été effectuée.
12. Quels sont le format et la structure des négociations pour l'harmonisation des règles d'origine non préférentielles (négociations pour l'harmonisation) ? Donnant suite à l'article 9.2c (i) à (iii), les négociations pour l'harmonisation sont divisées en trois étapes de base :
(a) les définitions des produits considérés comme étant entièrement obtenus dans un pays, et les opérations et processus qui, en eux-mêmes, ne confèrent pas l'origine,
(b) la transformation substantielle par le médium du changement dans la classification tarifaire du SH, comme étant un processus conférant l'origine
(c) la transformation substantielle à travers les critères supplémentaires, tels que le pourcentage ad valorem (sur la valeur) et/ou les opérations de fabrication ou de traitement, dans les cas où l'usage exclusif de la nomenclature du SH ne tient pas compte de l'expression de transformations substantielles, et enfin
(d) la mise au point des résultats pour la cohérence générale des résultats de l'harmonisation [article 9.3(b)].
V. Quel est le statut des négociations pour l'harmonisation?
13. Un document donne un aperçu du statut des négociations : le texte codifié des négociations. Ce texte est essentiellement un classeur contenant les questions, principes et secteurs de produits dont les règles d'origine ont été acceptées. Ce texte est disponible au Secrétariat de la division de l'accès au marché de l'OMC. Le Comité des règles d'origine a soumis un rapport à la première Conférence ministérielle de l'OMC, à Singapour, en 1996. Selon l'article 9.2, les négociations pour l'harmonisation ne doivent pas durer plus de trois ans. Les négociations ayant commencé le 20 juillet 1995, elles devaient donc prendre fin le 20 juillet 1998.
14. La complexité et les difficultés rencontrées par le programme de travail a rendu impossible le respect du délai du 20 juillet 1998 pour terminer les négociations pour l'harmonisation. Cela a commencé à être prévisible environ six mois avant le délai de juillet. Les règles d'origine pour les textiles et l'habillement représentaient une pierre d'achoppement majeure, précisément la question : un changement tarifaire constituait-il un changement suffisamment substantiel pour conférer l'origine? Dans la négative, les pays devaient développer des règles additionnelles pour déterminer quelle activité l'était.
15. Lors de la réunion du 19 juin 1998, le CRO a conclu que le délai de trois ans prévu dans les articles 9.2 et 9.3 de l'Accord ne pouvait être respecté. Un nouveau délai a été adopté, celui de novembre 1999, de même que les grandes lignes des directives générales quant à la manière dont le travail sur l'harmonisation des règles d'origine devait avancer, de façon à ce que puisse être respecté le nouveau délai. (G/RO/25). Ceci a été communiqué par le CRO au Conseil du commerce des marchandises et au CTRO, à Bruxelles.
16. Le nouveau programme de travail se focalisera sur les terrains de difficultés (indiquées dans le paragraphe 17, ci-dessous), à savoir : l'analyse des implications des règles d'origine harmonisées sur d'autres accords de l'OMC, la discussion sur les règles par produit, les questions en attente sur les règles par produit, les définitions, etc.
Terrains cruciaux, problèmes et questions dans les négociations pour l'harmonisation
17. Pourquoi les négociations pour l'harmonisation des règles d'origine constituent-elles un défi aussi énorme ? Ces négociations semblent être à la fois un résultat et un défi majeur, dans le contexte de la globalisation - l'intégration croissante des marchés de produits, des services et de la propriété intellectuelle. Un aspect concomitant de la globalisation est la fabrication de produits par plusieurs pays à la fois, situation dans laquelle les composants d'un produit final, par exemple une voiture, peuvent provenir de non moins de cinq ou six pays. Dans de telles conditions - et il y a des exemples encore plus complexes -, quelle est donc l'origine de la voiture ? Le dilemme est que même si les produits ne sont presque plus fabriqués dans un seul pays à cause de la globalisation et de la diversification, la communauté qui s'occupe de la politique commerciale multilatérale travaille pour harmoniser les règles pour déterminer l'origine, en fonction desquelles il doit être assigné à tout produit l'origine d'un pays.
18. L'état des négociations pour l'harmonisation indique plusieurs terrains de difficultés :
(a) l'architecture et les règles générales,
(b) les définitions de produits entièrement obtenus dans un pays, en particulier lorsqu'ils ont eu rapport avec des produits pris dans la mer en dehors d'un pays (soit en haute mer, soit dans un espace extérieur),
(c) le besoin d'affiner davantage les définitions des opérations et processus minimaux qui ne confèrent pas en eux-mêmes l'origine, et
(d) les règles par produit pour les secteurs de produits particuliers.
19. Au centre des difficultés, dans les négociations pour l'harmonisation, il y a la détermination des règles d'origine dans les secteurs par produit. Ces secteurs sont l'agriculture, les produits minéraux, chimiques, le cuir, le bois et le papier, les textiles, les chaussures, la céramique, les pierres précieuses, l'acier, les articles en métal, la machinerie, l'électronique, le matériel de transport, le matériel scientifique, les pendules et les montres, les instruments de musique, etc.
20. En résumé, l'origine peut être conférée pour un produit soit sur la base d'un changement dans la classification tarifaire SH, soit sur la base d'une transformation substantielle du produit. Lorsqu'un changement dans la classification tarifaire ne peut être utilisé pour conférer l'origine, la difficulté fondamentale a consisté et consiste toujours à définir ce qu'est une transformation substantielle. Des processus tels que monter, démonter, blanchir, sécher, couper et coudre, mélanger, emballer, teindre, etc., constituent-ils des transformations substantielles ? Les réponses semblent être fonction des intérêts commerciaux nationaux, couvrant le spectre entier du commerce global, s'étendant de la libéralisation et de l'accès aux marchés à la protection.
Note 1 : Dans l'Accord sur les règles d'origine, les règles d'origine sont définies comme " ...ces lois, règlements et résolutions administratives d'application générale, appliquées par tout Membre pour déterminer le pays d'origine des produits, pourvu que ces règles d'origine ne soient pas liées à des régimes commerciaux contractuels ou autonomes, amenant à garantir des préférences tarifaires allant au-delà de l'application du paragraphe 1 de l'article 1 du GATT de 1994 " (Article 1.1 de l'Accord sur les règles d'origine). (retour texte)
Note 2 : Il est entendu que cette disposition est sans préjudice des déterminations établies aux fins de la définition des expressions "branche de production nationale" ou "produits similaires d'une branche de production nationale", ou d'expressions analogues partout où elles s'appliquent. (retour texte)
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