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Note de synthèse
Novembre 1999
L'Accord de l'Organisation mondiale du commerce sur les Textiles et les vêtements
Les négociations du Cycle d'Uruguay du GATT (1986-1994)
L'Accord sur les textiles et les vêtements (1994)
La Première réunion ministérielle de l'OMC (Singapour, 1996)
La Deuxième réunion ministérielle de l'OMC (1998)
La situation actuelle (décembre 1998)
Rôle du Bureau international des textiles et des vêtements (BITV)
La dimension des pays les moins favorisés
1. Le commerce international en matière de textiles et de vêtements est très important et sensible pour les pays les moins favorisés comme pour les pays développés. En 1997, ce secteur représentait environ 9% des exportations mondiales de produits manufacturés et environ 19% pour les pays les moins favorisés - et des pourcentages bien plus élevés pour certains d'entre eux. La raison de cette sensibilité est l'avantage, sur le plan de la compétitivité, des pays les moins favorisés (accès aux matières premières et bas coûts de production, en particulier les salaires) et l'impact des produits relativement bon marché sur l'emploi dans les industries établies depuis longtemps dans les pays développés.
2. La sensibilité des pays importateurs développés s'est d'abord manifestée par des accords bilatéraux de limitation volontaire des exportations (1950) et ensuite par les accords formels suivants :
- l'Arrangement à court terme concernant le commerce international des textiles en coton (1961)
- l'Arrangement international à long terme concernant le commerce international des textiles en coton (1962-1973)
- l'Arrangement concernant le commerce international des textiles (aussi dénommé Arrangement multifibres, AMF) (1974-1994).
3. Aucun de ces accords et arrangements n'était en conformité avec les règles normales du GATT. Mais en 1960, les Parties contractantes ont reconnu la situation de "dérèglement du marché" consécutive à "de brusques augmentations des importations sur un court laps de temps, concernant un éventail étroit de produits particuliers, qui peuvent avoir de sérieuses répercussions économiques, politiques et sociales pour les pays importateurs". Le dérèglement du marché pourrait avoir pour origine :
"(i) une brusque et substantielle augmentation ou augmentation potentielle des importations de produits particuliers provenant de sources particulières;
(ii) ces produits sont offerts à des prix qui sont substantiellement inférieurs à ceux en cours pour des marchandises similaires de qualité comparable sur le marché du pays importateur;
(iii) les producteurs domestiques subissent un dommage important, ou il existe une menace dans ce sens;
(iv) les écarts de prix évoqués dans (ii) ne proviennent ni de l'intervention du gouvernement pour fixer les prix, ni de la formation des prix, ni de pratiques de dumping".
4. L'acceptation de la pertinence d'une source d'approvisionnement particulière, de prix substantiellement avantageux et de la possibilité d'une action sélective de sauvegarde a été un point de départ fondamental pour l'article XIX du GATT qui, à son tour, a permis l'introduction de limitations discriminatoires dans les deux Arrangements sur les textiles en coton.
5. L'Arrangement multifibres (AMF) a étendu l'usage de limitations discriminatoires à un éventail plus large de produits: la laine, les fibres chimiques et certaines fibres végétales. Les objectifs étaient:
- de parvenir à l'expansion du commerce, à la réduction des obstacles à ce commerce et à la libéralisation progressive du commerce mondial des produits textiles, tout en garantissant le développement réglementé et équitable de ce commerce, en évitant les effets déréglés sur les marchés intérieurs et sur les lignes intérieures de production, dans les pays importateurs et exportateurs; et
- de poursuivre le développement économique et social des pays en développement, de garantir une augmentation substantielle de leurs recettes d'exportation pour les produits textiles et de leur assurer une plus grande part du marché mondial de ces produits.
6. Les règles clés de l'AMF couvraient:
- la consultation sur la détermination du dérèglement du marché, ou sur la menace de celui-ci;
- les accords bilatéraux et l'action multilatérale pour faire suite à la consultation;
- des niveaux annuels de limitations pour se rapporter à une période significative de 12 mois d'exportations;
- un taux de croissance annuel de 6% (qui en pratique était, par accord, souvent moins élevé);
- surveillance des règlements de différends par l'Organe de surveillance des textiles (OST).
II. Les négociations du Cycle d'Uruguay du GATT (1986-1994)
7. En instituant le Cycle d'Uruguay des négociations du GATT, l'une des considérations était qu'il fallait instituer un "engagement unique" - c'est-à-dire, que rien n'était accepté avant que tout soit accepté. Cette interdépendance des diverses questions était conçue ainsi pour que les pays développés comme les pays en développement aient quelque chose à y gagner. Ainsi un compromis serait, en théorie, plus facilement atteint. Par exemple, pour les nouveaux accords comme ceux sur les services et les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, le secteur développé accepterait plus facilement le retour aux règles normales du GATT pour le commerce des textiles, bien que les pays en développement estimaient qu'ils n'avaient pas à payer pour la rectification d'une déviation des règles normales du GATT. Dans cette éventualité, le mandat pour les négociations sur les textiles et les vêtements avait pour but de "formuler les modalités qui permettraient l'éventuelle intégration de ce secteur dans le cadre du GATT, sur la base des règles et disciplines du GATT renforcées". Ceci reflétait l'importance de ce secteur pour les pays en développement et aussi sa sensibilité pour les pays développés. Que le Cycle d'Uruguay ait pris autant de temps qu'il le fit vient en partie de la difficulté à trouver les compromis nécessaires pour parvenir à l'Accord sur les textiles et les vêtements.
III. L'Accord sur les textiles et les vêtements (1994)
8. L'Accord sur les textiles et les vêtements, entré en vigueur le 1er janvier 1995, stipule que d'ici au 1er janvier 2005, tous les quotas seront retirés et que ce secteur sera complètement intégré dans le cadre du GATT de 1994. Dès lors, l'Accord sur les textiles et les vêtements cessera d'exister.
Les dispositions clés sont :
- les produits visés (article 1)
- le processus d'intégration (article 2)
- la libéralisation des limitations entraînées par l'Arrangement multifibres (AMF)
- le traitement des limitations quantitatives autres que celles fixées dans le cadre de l'AMF
- le mécanisme de sauvegarde spécial de transition (article 6)
- les procédures concernant le contournement des quotas (article 5)
- l'administration des limitations (article 4)
- les obligations globales des Membres (article 7)
- l'Organe de supervision des textiles (OspT) (article 8).
9. La liste des produits visés, énumérés dans l'annexe à l'Accord sur les textiles et les vêtements, couvre tous les produits qui étaient soumis à l'AMF ou aux quotas de type AMF dans au moins un pays importateur. C'est pourquoi chez les quatre Membres de l'OMC qui ont maintenu les quotas de l'AMF (le Canada, l'Union Européenne, la Norvège et les Etats Unis), les produits visés incluent des produits qui ne sont pas nécessairement soumis aux quotas par un Membre particulier.
10. Les produits viennent de la partie XI (chapitres 50 à 63) de la Nomenclature du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises (SH) et de plusieurs produits spécifiques contenus dans les chapitres 30 à 49 et 64 à 96 de la SH. Les têtes de chapitres sont : la soie, la laine, le coton, les fibres synthétiques, les tapis, le tricot, le vêtement et ses accessoires. Les matières premières sont, elles, exclues.
11. Le processus d'intégration demande que toutes les anciennes limitations de l'AMF ou de ce type soient signalées à l'Organe de supervision des textiles. Celles-ci seront reportées dans le cadre de l'Accord sur les textiles et les vêtements, et se prolongeront jusqu'à ce que les produits soient intégrés et, de ce fait, les quotas éliminés. Le processus d'intégration établit la procédure pour l'incorporation des produits aux règles.
12. La procédure s'étend sur une période de dix ans: Le pourcentage devant être intégré ne doit pas être inférieur à :
- Au 1er janvier 1995: 16% par volume des importations totales d'un Membre de tous les produits mentionnés dans l'Annexe
- Au 1er janvier 1998: 17% de plus (33% au total)
- Au 1er janvier 2002: 18% de plus (51% au total)
- Au 1er janvier 2005: tous les produits restants, jusqu'à 49% (100% au total)
13. Chaque Membre importateur décide lui-même quels produits seront intégrés à chaque étape, à condition qu'ils proviennent de chacun des quatre groupes suivants : les peignés (de laine) et les fils, les tissus, les articles de confection, les vêtements.
14. En plus du processus d'intégration, il y a un programme pour la libéralisation des limitations fixées dans le cadre de l'AMF, et toujours en cours, pour l'accroissement des quotas. Les taux de croissance annuelle des quotas sont augmentés comme suit :
Augmentation à appliquer annuellement :
- le 1er janvier 1995 : 16%
- le 1er janvier 1998 : 25%
- le 1er janvier 2002 : 27%
15. C'est pourquoi un taux de croissance de 6% dans le cadre de l'AMF en 1994 est devenu 6,9% dans le cadre de l'Accord sur les textiles et les vêtements dans les années 1995, 1996 et 1997; ensuite, 8,7% en 1998, 1999, 2000 et 2001, et 11,05% en 2002, 2003 et 2004. Pour les petits fournisseurs (dont les limitations représentent 1,2% ou moins du volume total des limitations appliquées par un Membre importateur au 31 décembre 1991), les augmentations des taux de croissance ci-dessus sont avancées d'une étape. Les quotas seront éliminés soit lorsque les produits concernés seront intégrés dans le GATT à l'une des étapes, soit à la fin de la transition, le 1er janvier 2005.
16. Les Membres importateurs peuvent renoncer aux limitations au-delà de celles qu'exige le processus d'intégration et de libéralisation. Cela a été fait par la Norvège concernant la plupart des produits sujets à des limitations, par le Canada pour certains produits et de manière plus limitée par les Etats Unis.
17. L'Accord sur les textiles et les vêtements demande aux Membres de signaler à l'Organe de supervision des textiles toutes les limitations quantitatives (par exemple, les limitations unilatérales et les arrangements bilatéraux), qu'elles soient conformes ou non au GATT, en plus de celles décidées dans le cadre de l'Accord sur les textiles et les vêtements. Il y a aussi une disposition pour notifications inverses, c'est-à-dire, par le Membre exportateur. Dans de nombreux cas, la justification du GATT 1994 a été demandée pour une limitation, par exemple dans le cadre des articles XVIII B (balance des paiements), XX (b) (exceptions générales, raisons de santé et sanitaires), XXIV (accords commerciaux régionaux) et des protocoles individuels d'accession. Dans d'autres cas, des programmes de réduction ont été mis en place.
18. L'une des dispositions particulièrement importante de l'Accord sur les textiles et les vêtements est le mécanisme de sauvegarde spéciale de transition, qui permet que soit faite une action de sauvegarde sélective comme étant distincte de la disposition non sélective de l'article XIX du GATT 1994. Cela a pour but de protéger les Membres pendant la période de transition contre les poussées préjudiciables des importations de produits non encore intégrés au GATT et qui ne sont pas encore assujettis à un quota.
19. Le mécanisme demande que le Membre importateur détermine que les importations totales d'un produit particulier causent un dommage sérieux, ou une menace de dommage, à son industrie domestique et à quels Membres exportateurs ce sérieux dommage peut être attribué. Il existe des dispositions pour les consultations, comprenant les cadres temporels, la notification à l'Organe de supervision des textiles et les taux de croissance.
20. Lorsque ce mécanisme de sauvegarde de transition est invoqué, un traitement plus favorable doit être accordé aux pays les moins développés, aux petits fournisseurs, aux nouveaux exportateurs ainsi qu'aux réimportations après avoir subi un traitement à l'étranger. Une considération particulière doit aussi être accordée aux pays en développement producteurs de laine.
21. L'Accord sur les textiles et les vêtements fournit des procédures à suivre concernant tout contournement des quotas par transbordement, re-routage, fausse déclaration d'origine ou falsification de documents officiels. Ces actions couvrent les procédures légales et administratives, consultation et notification à l'Organe de supervision des textiles.
22. Comme dans le cadre de l'AMF, l'administration des restrictions (essentiellement l'allocation des quotas) sera le fait des Membres exportateurs. Mais les Membres ne sont pas obligés d'accepter des envois en excédent par rapport aux niveaux de limitation. L'Accord sur les textiles et les vêtements stipule aussi que les changements des règles et pratiques "ne devraient pas porter atteinte à l'équilibre des droits et obligations entre les Membres concernés..." De nouveau, il y a une disposition prévue pour en référer à l'Organe de supervision des textiles.
23. Des obligations globales existent dans le cadre du Cycle d'Uruguay, pour parvenir à un meilleur accès pour les produits en textiles et les vêtements, par exemple par le biais de réductions des tarifs douaniers et des consolidations, de la réduction et de l'élimination des obstacles non tarifaires et de la facilitation douanière, des formalités administratives et de licence; pour garantir des conditions de commerce loyales et équitables en ce qui concerne les textiles et les vêtements, comme les règles et procédures en matière de dumping et de lutte contre le dumping, les subventions et mesures compensatoires et la protection des droits de la propriété intellectuelle; et pour éviter la discrimination contre les importations de textiles et de vêtements lorsque des mesures sont prises pour des raisons de politique commerciale générale. Dans les cas où l'on pense que l'équilibre général des droits et obligations a été perturbé, il y a une disposition prévue pour en référer à l'Organe de supervision des textiles.
24. L'Organe de supervision des textiles, établi dans le cadre de l'Accord sur les textiles et les vêtements, a le devoir de contrôler la mise en Suvre de l'Accord pour en garantir sa conformité avec les règles. C'est un organisme permanent, quasi-judiciaire, formé d'un président et de dix membres se déchargeant de leur fonction sur une base ad personam et prenant des décisions par consensus. Les dix membres sont nommés par les Membres de l'OMC conformément aux alliances agréées.
25. L'Organe de supervision des textiles présente des rapports annuels au Conseil du commerce des marchandises de l'OMC. Une exigence spécifique de l'Accord sur les textiles et les vêtements est que la mise en Suvre de l'Accord sera revue par le Conseil des marchandises avant la fin de chaque étape du processus d'intégration, qui devrait être basé en partie sur le rapport de l'Organe de supervision des textiles.
IV. La Première réunion ministérielle de l'OMC (Singapour, 1996)
26. Lors de la Première réunion ministérielle après la fin du Cycle d'Uruguay, les ministres, entre autres, ont confirmé leur engagement pour "la pleine et loyale mise en Suvre des dispositions de l'Accord sur les textiles et les vêtements", soulignant l'importance de l'intégration du commerce des produits textiles dans les règles et disciplines renforcées du GATT 1994, du fait de son importance systémique pour le système commercial basé sur les règles, non discriminatoires, et sa contribution à l'augmentation des bénéfices, des exportations pour les pays en développement ". La Déclaration ministérielle a aussi noté :
- que les dispositions de sauvegarde de transition devraient être utilisées avec autant de modération que possible ;
- qu'il est important de complètement mettre en Suvre les dispositions relatives aux petits fournisseurs, aux nouveaux exportateurs, aux pays les moins avancés et aux Membres exportateurs producteurs de coton.
V. La Deuxième réunion ministérielle de l'OMC (1998)
27. La Deuxième réunion ministérielle "a reconnu le besoin que le système apporte sa propre contribution en réponse aux intérêts commerciaux particuliers et aux besoins de développement des pays Membres en développement ". Il a aussi été reconnu qu'il existait un besoin urgent d'aborder le problème de la marginalisation des pays les moins développés et de certaines petites économies. La Déclaration ministérielle a aussi noté:
- qu'une procédure sera établie, sous la direction du Conseil général, pour garantir la complète et loyale mise en Suvre des accords existants ;
- que lors de la Troisième réunion ministérielle il doit y avoir une nouvelle évaluation pour la mise en Suvre d'accords et de recommandations individuels pour la suite du programme de travail, en tenant compte de l'équilibre général des intérêts de tous les Membres.
VI. La situation actuelle (décembre 1998)
28. A la fin de 1998 l'Accord sur les textiles et les vêtements était opérationnel depuis quatre ans (1995, 1996, 1997 et 1998) et les deux des quatre étapes sont en place (couvrant les années 1999, 2000 et 2001). Les points soulevés par cette position sont:
- la notification des limitations a été achevée de façon satisfaisante;
- les quatre Membres maintenant les limitations d'importation de l'Arrangement multifibres (le Canada, l'Union européenne, Norvège, les Etats Unis) se conforment à la procédure d'intégration. De plus, d'autres Membres désireux de conserver le droit d'utiliser le mécanisme de sauvegarde de transition (article 6) ont dû par conséquent le notifier à l'Organe de supervision des textiles et fournir des listes d'intégration. Cinquante-cinq Membres ont choisi de conserver ce droit et neuf Membres (l'Australie, Brunei Darussalam, le Chili, Cuba, Hong Kong, l'Islande, Macao, la Nouvelle-Zélande et Singapour) ont choisi de ne pas conserver ce droit. Les neuf sont considérés comme ayant intégré à 100% au départ;
- l'intégration dans le GATT 1994, laissée à la discrétion des Membres importateurs, a été conforme à l'Accord. Cependant, en ce qui concerne les deux premières étapes, la plupart des produits sont issus du groupe de ceux de basse valeur ajoutée (peignés et filés) et relativement peu du secteur de ceux de haute valeur ajoutée (vêtements). Par exemple, au sein de l'Union Européenne, en 1997, seulement 4,18% par valeur des importations limitées totales ont été libérées et aux Etats Unis, 6,12%. Mais la Norvège a choisi d'accélérer le processus et à la fin de 1998, 94% par volume de ses limitations ont été retirées;
- la libéralisation des limitations par le biais d'augmentations du taux annuel de croissance a été conforme à l'Accord. Mais comme les taux de croissance de l'AMF étaient souvent bien inférieurs au niveau "standard" de 6%, les nouveaux taux étaient aussi très petits, donnant une augmentation d'accès de l'ordre de 2% pour les années 1995, 1996 et 1997. Pour les petits fournisseurs et les pays les moins avancés pour lesquels il fallait qu'il y ait un traitement spécial, les augmentations ont consisté en 0,5% de plus par an;
- le mécanisme de sauvegarde spéciale de transition a été invoqué en 26 occasions par les Etats Unis (24 en 1995, une en 1996 et une en 1997), qui ont abouti à la mise en Suvre de onze limitations sélectives;
- l'Organe de supervision des textiles a été efficace dans la surveillance des notifications, en particulier, son examen de l'utilisation du mécanisme de sauvegarde de transition. En effet, grâce à cet examen, des applications proposées ont été retirées et modifiées.
VII. Rôle du Bureau international des textiles et des vêtements (BITV)
29. Le Bureau international des textiles et des vêtements (BITV) a commencé à fonctionner en 1984, avec pour objectifs généraux:
- l'élimination de la discrimination et du protectionnisme auxquels sont confrontés les pays en développement dans le domaine des textiles;
- l'application complète des règles et principes du GATT au commerce international en matière de textiles;
- l'assistance aux Membres dans leurs démarches auprès des organismes appropriés.
30. Le BITV est une organisation intergouvernementale dont l'administration centrale est à Genève. Il est exclusivement composé de pays en développement et est dirigé et financé uniquement par eux. Il compte actuellement 23 membres (note 1) et trois pays observateurs (note 2).
Des organisations internationales telles que la CNUCED, l'OMC et le CCI sont aussi observateurs.
31. Le BITV a participé au Cycle d'Uruguay et contribué à l'Accord sur les textiles et les vêtements. Actuellement sa principale fonction est de superviser la mise en Suvre de l'Accord et plus particulièrement de faciliter le développement de positions communes parmi les pays en développement et pour fournir une assistance technique.
VIII. La dimension des pays les moins favorisés
32. Quelques remarques du point de vue des pays les moins favorisés :
- avec le programme d'intégration et de libéralisation maintenant en cours depuis sept des dix années au total, les véritables bénéfices commerciaux pour les pays exportateurs sont minimes. Pour donner un exemple, l'Accord permet que jusqu'à 49% par volume de commerce limité soit maintenu jusqu'au 1er janvier 2005, et il est probable que ce commerce fasse principalement partie des groupes de haute valeur ajoutée des articles de confection et des vêtements. Dans l'esprit de l'Accord, il est important de maintenir la pression sur les Membres importateurs afin d'améliorer cette situation.
- Il est important de ne pas oublier que la deuxième Déclaration ministérielle (1998) mentionnait "l'urgent besoin d'aborder le problème de la marginalisation des pays les moins avancés et de certaines petites économies" et a commis des Membres "pour continuer à améliorer les conditions d'accès aux marchés pour les produits exportés par les pays les moins développés, sur une base aussi large et libérale que possible";
- les pays importateurs laissant la plus grande partie de l'intégration sensible d'ici à la fin de la période de dix ans, l'impact de la restructuration nécessaire sur l'industrie domestique sera probablement élevé et de ce fait plus difficile. Cela devra être pris en compte et surveillé par les Membres;
- il y a l'exigence d'utiliser la sauvegarde sélective spéciale de transition aussi modérément que possible. Mais au cours des premières années de l'Accord, cette disposition a été abondamment utilisée par trois Membres. A l'évidence, cette utilisation diminue, mais les membres doivent rester attentifs à cela et le surveiller. De plus, les cinquante-cinq Membres ne maintenant pas les limitations, qui ont choisi de conserver le droit d'utiliser cette disposition, pourraient être persuadés de rejoindre les neuf qui ont fait le choix contraire et qui, de ce fait, sont considérés comme ayant intégré à 100%;
- il y a des obligations globales pour les Membres d'éviter de discriminer les importations de textiles et de vêtements et il existe des exemples de changements dans les règles d'origine des Membres importateurs, ainsi qu'en ce qui concerne l'usage des mesures anti-dumping qui peuvent avoir porté atteinte à l'équilibre des droits et obligations, en particulier vu que les produits en textiles et vestimentaires font partie du principal lot soumis à une limitation sur les marchés d'exportations clés. Ceci nécessite une surveillance;
- il est important de participer à "la procédure [...] établie sous la direction du Conseil général afin de garantir la mise en Suvre pleine et loyale des accords existants et de préparer la Troisième session de la Conférence ministérielle ", comme cela a été mentionné dans la Déclaration de la Deuxième conférence ministérielle.
Note 1 : Argentine, Bangladesh, Brésil, Chine, Colombie, Costa Rica, Egypte, El Salvador, Honduras, Hong Kong-Chine, Inde, Indonesie, Jamaïque, Corée, Macao, Maldives, Mexique, Pakistan, Paraguay, Peru, Sri Lanka, Thaïlande, Uruguay. (retour texte)
Note 2 : Cuba, Maurice, Singapour. (retour texte)
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